Чем грозит статус иностранного агента
Закон об иностранных агентах – физлицах и права человека
Суть нововведений
Из ч. 1 указанной статьи следует, что под иностранным агентом понимается физическое лицо, осуществляющее на территории России в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, а также иностранных граждан или лиц без гражданства (далее – иностранный источник) политическую деятельность и (или) целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности РФ, которые при их получении иностранным источником могут быть использованы против безопасности Российской Федерации (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ст. 275 и 276 УК РФ), в связи с оказанным на него иностранным источником либо действующими в его интересах российскими гражданами и организациями воздействием, выражающимся в поддержке указанных видов деятельности (включая предоставление денежных средств, иной имущественной или организационно-методической помощи).
Если с военной и военно-технической деятельностью в целом все понятно, то изложенное в законе понятие политической деятельности заслуживает особого внимания.
В контексте абз. 2 ч. 1 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ политической признается любая деятельность (в сфере обеспечения законности, правопорядка, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина и т.д.) с целью оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, органов местного самоуправления, их решения и действия и осуществляемая в предусмотренных данной статьей формах (собраний, митингов, пикетирований, в проведении опросов общественного мнения и т.п.). Исчерпывающий перечень форм политической деятельности из текста данной нормы вывести, на мой взгляд, невозможно.
Последствия такого внесения указаны в ч. 6–7 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ и заключаются в обязанности:
За неисполнение приведенных обязанностей введены административная и уголовная ответственность.
Соответствие заявленным целям
Согласно пояснительной записке к законопроекту, на основании которого был принят Закон № 272-ФЗ, целями его разработки являлись совершенствование правового регулирования деятельности общественных объединений и иных лиц, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны, а также повышение законности и прозрачности их деятельности.
Проанализировав ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, в том числе на предмет соответствия заявленным целям, можно сделать следующие выводы.
Приведенные в законе условия, наличие которых позволяет признать физическое лицо иностранным агентом, настолько «размыты», что фактически к присвоению данного статуса может привести любая деятельность по отстаиванию не только чужих, но и собственных интересов, в том числе путем выражения личного мнения о ситуации в стране, принимаемых законах, действиях органов власти и т. п. только по той причине, что осуществляющее ее лицо получает какую бы то ни было поддержку от иностранного источника. Исключением является лишь деятельность, прямо перечисленная в абз. 11 ч. 1 ст. 2.1 (например, в области науки, культуры, искусства, здравоохранения и т.д.).
Используемая законодателем в абз. 1 ч. 1 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ формулировка «может быть признано физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента» позволяет прийти к выводу, что соответствие физического лица требованиям, предъявляемым к иностранным агентам, само по себе основанием для его включения в список не является и вопрос о таком включении во многом будет зависеть от волеизъявления должностного лица, уполномоченного принимать соответствующее решение, допуская возможность избирательного применения нормы.
Поскольку внесение лица в список автоматически блокирует его возможность занимать должности в госорганах и органах местного самоуправления, такое правовое регулирование неизбежно наводит на мысль о возможности его использования в качестве инструмента для борьбы с неугодными оппонентами. Его эффективность видится, в первую очередь, в том, что оспаривание включения в список иностранных агентов (соответственно ограничения в допуске к госслужбе) займет у заинтересованного лица определенное – возможно, продолжительное – время, по истечении которого должность, на которую претендовал кандидат, может уже не быть вакантной.
Соответствие Конвенции и подходам ЕСПЧ
Кроме того, внесение в список иностранных агентов, запрет занятия определенных должностей, а также требование представления отчетности о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученного от иностранных источников, вызывают серьезные сомнения с точки зрения соответствия ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция), гарантирующей каждому право на неприкосновенность частной жизни.
Поскольку замещение должностей государственной и муниципальной службы является разновидностью профессиональной деятельности, занятие которой может рассматриваться как способ самореализации и развития личностных качеств, можно прийти к выводу, что применение ст. 8 Конвенции не видится явно необоснованным. Более того, право на допуск к госслужбе в своей стране без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений закреплено и в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.
Если признать, что перечисленные требования и запреты, возложенные законом на физическое лицо, получившее статус иностранного агента, могут рассматриваться как посягательство на его гарантированные п. 1 ст. 8 Конвенции права, государству придется привести весомые доводы, позволяющие оправдать внедрение такого правового регулирования. На это указано, в частности, в п. 2 ст. 8 Конвенции, допускающем некоторое вмешательство в «личную» жизнь человека лишь при совокупном наличии двух условий: оно осуществлено «в соответствии с законом» и является «необходимым в демократическом обществе» для достижения одной или нескольких «законных» целей, перечисленных в данном пункте.
Установленные ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ требования, позволяющие признавать российских физических лиц иностранными агентами и, соответственно, ущемлять их права на неприкосновенность частной жизни, предусматривают широкий простор для свободы усмотрения в части как видов деятельности, так и мер поддержки со стороны иностранных источников, получение которых способно привести к внесению физического лица в соответствующий список, что, на мой взгляд, свидетельствует о низком качестве обсуждаемого законодательного акта.
Для сравнения: действующий в США закон об иностранных агентах, несмотря на столь же неопределенное понятие политической деятельности (п. «о» § 611), допускает возможность признания лица иностранным агентом лишь в случае его действия по приказу, просьбе, под руководством, контролем иностранного принципала или лица, чья любая деятельность прямо или косвенно контролируется, направляется, финансируется или субсидируется полностью или в значительной части иностранным принципалом непосредственно или через любое другое лицо, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (п. «с» § 611 закона).
Понятно, что сформулировать абсолютно определенное понятие политической деятельности весьма затруднительно, и винить в этом недостатке законодателя не стоит. В то же время, в отличие от Закона № 272-ФЗ, его американский аналог содержит четкий и понятный ориентир, позволяющий однозначно отделить иностранного агента от иных, не относящихся к нему лиц, а именно – полный или в значительной части контроль, финансирование или субсидирование иностранным принципалом как непосредственно, так и через другое лицо.
Представляется, что установление в Законе № 272-ФЗ тождественных критериев отнесения к иностранным агентам позволит хотя бы минимально приблизить его к стандартам «качества», применяемым ЕСПЧ к нормативным правовым актам.
Вместе с тем введение для физических лиц – иностранных агентов ограничений, предусмотренных ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, на мой взгляд, вряд ли оправданно и соразмерно таким провозглашенным разработчиками законопроекта № 1057914-7 целям, как совершенствование правового регулирования деятельности лиц, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны, а также повышение законности и прозрачности их деятельности, поскольку их достижению не способствует.
Мотивы и результат
В такой ситуации неизбежно напрашивается одна из двух версий, объясняющих принятие обсуждаемого Закона:
Безусловно, реальная цель, которую преследовал законодатель, позволяя признавать физических лиц иностранными агентами, может и не быть известна, однако, полагаю, что конечный результат, выразившийся в нормах ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, с точки зрения соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права неприемлем.
1 Ранее таковыми в России могли признаваться исключительно юридические лица.
2 Во всяком случае именно такой подход встречается в настоящее время в судебной практике в отношении некоммерческих организаций, получающих зарубежное финансирование. Ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения для признания организации иностранным агентом не имеют и судами во внимание не принимаются (см., например, кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 г. по делу № 88а-27084/2020).
В отношении физических лиц судебная практика пока отсутствует, однако оснований полагать, что к ним будет применяться какой-либо иной подход, нет.
3 Пункт «д» ст. 20, п. «б» ст. 31 УК РСФСР в редакции 1926 г.
4 См., например, п. 27 Постановления по делу «Калачева против России» (жалоба № 3451/05); Постановление по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» (жалобы № 55480/00 и 59330/00) ECHR 2004-VIII, § 43 и др.
5 См., например, Постановление ЕСПЧ по делу «Мосли против Соединенного королевства» (жалоба № 48009/08).
6 До вступления в силу Закона № 272-ФЗ контроль за расходованием денежных средств применялся исключительно в отношении категорий физических лиц, указанных в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», целями которого являлись выработка наиболее эффективных мер по борьбе с коррупцией и предупреждение незаконного обогащения субъектов, осуществляющих публичные функции, что в полной мере соответствует задачам демократического правового государства.
7 См., например, Постановление по делу «Бигаева против Греции» (жалоба № 26713/05).
8 Пункт 70 Постановления Большой Палаты ЕСПЧ от 5 сентября 2017 г. по делу «Бэрбулеска против Румынии».
9 См, например, п. 51 Постановления ЕСПЧ по делу «Богомолова против России» (жалоба № 13812/09); Постановление Большой палаты ЕСПЧ по делу «Компания “Аксель Шпрингер АГ” против Германии» (жалоба № 39954/08, § 83) и др.
10 Пункт 55 Постановления ЕСПЧ по делу «Богомолова против России».
11 См. п. 66 Постановления ЕСПЧ от 21 июня 2011 г. по делу «Шимоволос против России» (жалоба № 30194/09).
Несмотря на то что, в отличие от Закона № 272-ФЗ, приказ, регламентирующий создание и ведение базы данных «Сторожевой контроль», не был опубликован, поскольку является конфиденциальным, правовая позиция, изложенная в приведенном постановлении, заслуживает внимания при оценке изложенных доводов.
12 Постановление ЕСПЧ от 25 июня 1997 г. по делу «Холфорд против Соединенного Королевства» (§ 42–46, Reports 1997-III).
13 Постановление Большой Палаты ЕСПЧ по делу «S.A.S. против Франции» (жалоба № 43835/11, § 113, ECHR 2014).
14 Схожая правовая позиция изложена в п. 85 Постановления от 7 марта 2017 г. по делу «Полякова и другие против России» (жалоба № 35090/09 и три других).
Все о статусе иноагента: правовые рекомендации
В конце 2020 года в России ужесточили законодательство об иностранных агентах. Если раньше своеобразное “клеймо” (а вместе с ним и множество обязанностей) получали только некоммерческие организации и иностранные СМИ, то теперь к ним добавились еще незарегистрированные общественные объединения и просто конкретные люди. Вместе с директором и ведущим юристом Центра защиты прав СМИ Галиной Араповой подробно разбираемся, что может стать причиной включения СМИ или человека в реестры СМИ-иноагентов или физлиц-иноагентов и какие санкции предусмотрены законодательством.
| 1. КТО ТАКИЕ ИНОСТРАННЫЕ АГЕНТЫ? В широком понимании словосочетание «иностранный агент” стоит в одном ряду с понятиями “шпион”, “разведчик”, “представитель спецслужб другого государства”. То есть это — иностранный гражданин, который активно представляет интересы другого государства в какой-либо стране, зачастую при отсутствии дипломатического иммунитета. В российском же законодательстве этот термин используют по отношению к собственным гражданам. Впервые понятие “иностранный агент” появилось в 2012 году в законе “О некоммерческих организациях” и относилось оно к НКО, которые: а) получают иностранное финансирование (деньги или имущество от иностранных государств, международных или иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства и т.д.); б) участвуют в политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников. Сейчас термин “иностранный агент” начали применять не только к некоммерческим организациям, но и к СМИ, а также к людям. Итак, согласно российскому законодательству есть три разновидности статуса “иностранный агент”: Человек (в зависимости от своих действий) может получить статус либо иностранного СМИ, выполняющего функции иноагента, либо физического лица — иностранного агента. В этой рекомендации мы разбираем подробно именно эти два статуса. |