Чем вредно коррупция и как с ней бороться
Искоренить зло. Или как боролись с коррупцией.
В прошлой статье мы рассматривали сущность коррупции. Кто не читал, ссылка тут:
Мы поняли, что коррупцию невозможно, и даже вредно побеждать полностью. Но надо ли с ней бороться?
Конечно же надо, и в этой статье мы разберём успешные и неуспешные примеры борьбы с коррупцией.
Хотя нет стран без коррупции, есть ряд стран, которые имеют низкий уровень коррупции (зелёным цветом):
То есть, с коррупцией бороться можно, и применялись в разных станах следующие методы:
1) Выборы.
Если посмотреть на карту, то мы заметим, что демократические страны менее коррумпированы, чем авторитарные. И это не случайно, ведь если власть не будет меняться и осознаёт свою безнаказанность, они могут творить всё, что угодно. Но в демократических странах с честными выборами коррумпированные чиновники отсеиваются и теряют власть. Выборы борются с коррупцией эффективно, однако они действуют медленно: переход к демократии даёт такой же эффект, как 30 лет стабильной демократии (1).
2) Независимые суды.
Если суды будут независимы, их чиновники подкупить не смогут, и тогда коррупция в судах будет минимальна.
3) Свобода слова и печати.
Даже при наличии выборов отстранение коррумпированных чиновников от власти будет проблемой, если не будет свободы слова, иначе о чиновниках просто не узнают. Но свобода слова обеспечит возможность народу найти коррупционеров и даже досрочно отстранить. Это очень эффективный метод.
4) Парламентская система, унитарное государство и разделение власти.
Разделение власти обеспечивает надзор органов власти друг за другом, что сокращает коррупцию, и это характерно как для президентских, таи для парламентских республик. Но последние гораздо лучше борются с коррупцией, как показывает статистика. Тут дело в том, что при президентских республиках импичмент гораздо сложнее провернуть. (1) Также в унитарных государствах коррупция меньше, чем в федеральных, так как федеральное устройство часто приводит к регулированию различных аспектов одной деятельности чиновниками разных инстанций.
5) Внутренний контроль.
Суть метода в надзоре над каждым служащим. Создаются специальные органы для борьбы с коррупцией. Это основной метод борьбы с коррупцией в странах с абсолютной монархией в 18-19 веках и он до сих пор очень эффективен.
6) Обеспечение чиновникам социальных благ.
Такие меры, как повышение зарплаты чиновникам, социальные льготы позволяют сократить коррупцию, так как чиновникам становится невыгодно воровать.
7) Информированность граждан.
Незнание законов, безусловно, приводит к тому, что чиновники могут этим воспользоваться и воровать. Но развитые страны зашли дальше: власти в этих странах активно информируют граждан о бюджете государства, чтобы урезать возможности коррупции.
8) Отмена коррупциогенных норм.
Некоторые акты могут быть использованы в коррупционных целях: дискреционные полномочия, бланкетные нормы и административные барьеры. (2)
9) Если остальные способы не помогли, то можно пойти на радикальный шаг: роспуск коррупционного органа.
Эти и другие методы применялись для борьбы с коррупцией. Некоторые страны мы разберём:
До середины 19 века в Швеции процветала коррупция, но постепенно всё поменялось: запреты и разрешения были заменены на льготы, стимулы; законодательство стало прозрачным, а система правосудия стала независимой. Зарплаты чиновников очень высокие, но и этические правила также строго вводились. Честность стала нормой для чиновника. Результат: коррупция одна из самых низких в мире. (3)
Вначале в Финляндии вообще не было законов о коррупции, так как рассматривали это как уголовное преступление и регулировалось во всех системах контроля. При этом наказание мягкое: от штрафа до 4 лет. При этом страна на 3-м месте по отсутствию коррупции. Их стратегию можно назвать «мягкая борьба». (4)
Сингапурская стратегия по борьбе с коррупцией несёт строгий характер. Были приняты следующие меры: регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур, строгий надзор над соблюдением высоких этических стандартов. Человек мог пожаловаться на чиновника, если тот взял взятку. За коррупцию могли уволить с любого органа. При этом чиновникам повысили зарплату, сделали суды независимыми и специально готовили квалифицированные кадры. (5)
Какая стратегия борьбы с коррупцией вам нравится? Проголосуйте в опросе.
Коррупция: что это такое, зачем нужна и как от нее избавиться
Рассказывает экономист Сергей Гуриев
Сергей Гуриев, доктор экономических наук, кандидат физико-математических наук, профессор экономики в Sciences Po
— Коррупция гораздо хуже налогов. В России относительно низкие налоги, и власть этим очень гордится. Но в то же время в России очень высокая коррупция, и это плохо. Официальный налог объявляется заранее, и все знают, что правила игры хотя бы на какой-то период вперед определены. «Коррупционный налог» по определению является нелегальным, его нельзя записать в контракт и предсказать. В странах с высоким уровнем коррупции происходит следующее: компания повышает эффективность, зарабатывает дополнительную прибыль, но бюрократ всю ее отбирает. Поэтому коррупционный налог существенно душит стимулы к инвестициям в эффективность бизнеса и подрывает инвестиционный климат.
Сергей Гуриев, доктор экономических наук, кандидат физико-математических наук, профессор экономики в Sciences Po
— Считается, что глобальный юг менее демократичен, менее развит и менее богат, чем глобальный север. Однако существуют страны на юге, которые успешно строят современные институты. Грузии, которая находится южнее России, удалось пройти большой путь в борьбе с коррупцией. Южная Корея находится к югу от Северной, но сейчас это современная страна с низким уровнем коррупции. Тайвань южнее Китая, но это демократическая и некоррумпированная страна. Если государство имеет политическую волю бороться с коррупцией, южное расположение не препятствие.
Коррупция и как с ней бороться
Коррупция и как с ней бороться
Введение
Автор, прежде чем сесть за написание этой статьи, провел экспертный опрос представителей разных социальных групп. Задавались всего три вопроса. Что такое коррупция? Что является причиной коррупции? Как бороться с коррупцией? Выяснилось, что бытующие представления о коррупции можно подразделить на следующие две группы.
Первая группа. Коррупция – это порок, присущий природе любого государственного органа. Подобно мафии, она бессмертна. С коррупцией можно бороться, но это почти бесполезно.
Вторая группа. Коррупция – это зло, порожденное беспределом чиновников, и ее необходимо уничтожить. Правда, не ясно, что при этом необходимо делать с самими чиновниками. При всем различии мнений все сходились в одном – в сегодняшней России всякая борьба с коррупцией обречена на провал. По их мнению, единственный шанс справиться с коррупцией – введение жестких мер уголовной ответственности, что возможно лишь при очень твердой власти.
Любой политик, любой высокопоставленный чиновник, как только речь заходит о коррупции, сразу же делает серьезное лицо и в достаточно жестких выражениях утверждает, что борьба с коррупцией – чуть ли не главная задача государства. При этом он утверждает, что с коррупцией можно справиться и что он двумя руками голосует за самую беспощадную борьбу с коррупцией.
Особенно категорично высказываются о необходимости жесточайшей борьбы с коррупцией и с беспределом чиновников, когда возникает необходимость заручиться поддержкой населения для того, чтобы избраться на какой-либо государственный пост. И это понятно. Ведь именно на уровне жизни простых людей, на котором власти непосредственно соприкасаются с гражданами, коррупция доставляет этим гражданам наибольшее количество огорчений, неприятностей и даже бед. Именно в местных органах власти беспредел чиновников наиболее заметен и поэтому нетерпим. Хотя это не совсем точно. И к самым примитивным ограблениям со стороны властей свыклись настолько, что даже тогда, когда прямо можно схватить за руку зарвавшегося чиновника, молчат и понуро, предварительно вывернув карманы, выполнив все, что от них потребовали, идут к себе домой, кляня власти и все на свете. Однако пора перейти от обыденно-эмоционального восприятия коррупции к анализу сущностных ее сторон.
Что касается участия в коррупционных деяниях юридических и физических лиц, не имеющих отношения к государственной и муниципальной службам, то это тема для отдельного исследования. Тем более, что имеет смысл говорить и о коррупционных процессах, имеющих место в организациях как коммерческих, так и некоммерческих. Так что есть, над чем поразмыслить, что по изучать.
Коррупция от латинского «corruption», что переводится как «разрушение» или «нарушение». Коррупция институтов государственной власти — это разрушение или нарушение законодательно установленных законами иными нормативными правовыми актами полномочий государственных институтов и процедур, порядка исполнения этих полномочий. В данном определении коррупция государственных органов представляется как состояние разрушения или нарушения институтов государственной власти, причины которых могут заключаться в организационных либо правовых пороках самих этих институтов.
В данном определении «коррупции» в определенной степени отсутствует личностный аспект. Оно не персонифицировано. И хотя нарушение и разрушение институтов власти может происходить по объективным причинам, не связанным с действиями конкретных людей, тем не менее, когда речь идет о противодействии коррупционным процессам, на первый план по обыкновению выходит проблема выявления субъектов коррупционных деяний, установления степени их вины и определения величины наказания за содеянное. Все это необходимо для одного, чтобы бороться с коррупцией. Главное слово здесь «борьба». Объектом, против которого ведется эта борьба являются «лица, уполномоченные на выполнение государственных функций или приравненные к ним, использующие свой статус и связанные с ним возможности для непредусмотренного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам». Главное в этой борьбе, это выявить, уличить, изобличить и наказать виновных в коррупционных деяниях.
Отлична роль для ретивого властителя, у которого, когда он услышит слово «коррупция», то час возникает желание «схватиться за топор», то бишь, за Уголовный Кодекс. Показателями успеха в это борьбе является количество выявленных, уличенных, изобличенных и наказанных коррупционеров.
Плохо в этом только то, что борьба с коррупцией исключительно в ее персонифицированной форме аналогична борьбе с симптомами болезни: кашлем и высокой температурой, тошнотой и рвотой, болями и кровотечением и прочим. И как подавление симптомов болезни может привести к кратковременному улучшению самочувствия, но не к излечению от болезни, в конечном итоге способствуя ее перерастанию сперва в хроническую форму, а затем к обострению с летальным и сходом, так и сведение борьбы с коррупцией лишь к преследованию лиц, совершивших коррупционное деяние, может дать лишь видимость успехов в этой борьбе, но не только не излечит государственные институты, но наоборот усилит процесс их деградации и даже разрушения. Это как закрашивать проржавевший лист железа, все равно ржавчина буде разъедать его, пока не образуется в этом листе дыра.
Чтобы определиться с коррупцией и местным самоуправлением целесообразно найти ответ на следующий вопрос: Местное самоуправление это — власть или особый общественный институт?
В поисках ответа на заданный вопрос обратимся к таким авторитетным источникам, какими являются Всемирная декларация местного самоуправления и Европейская хартия местного самоуправления. Прежде всего бросается в глаза, что в этих основополагающих нормативных актах ни слова не говорится о некой самостоятельности населения. Речь идет лишь о местных органах власти и о праве «граждан участвовать в ведении общественных дел» (Европейская хартия местного самоуправления) либо «о мерах для обеспечения эффективного участия, насколько это возможно (!), всех элементов общества в подготовке и выполнении национальных (!) планов и программ социального и экономического развития» (Всемирная декларация местного самоуправления). Местное самоуправление в этих текстах раскрывается как деятельность местных органов власти, отделенных от центральных органов власти, выполняющих свои функции под свою ответственность и в интересах общества.
Таким образом, проблему коррупции в органах местного самоуправления следует рассматривать как явление, присущее институту власти. Присутствие здесь фактора самостоятельности решения населением вопросов местного значения лишь придает проблеме коррупции некую специфичность. Это подтверждают и оба выше цитированных источника, большинство статей которых посвящено вопросам организации местных властей, административному надзору за их деятельностью, источникам и порядку их финансирования.
Таким образом, понятие коррупции муниципальной службы вполне вписывается в представление о ней как о разрушении или нарушении форм реализации государственной власти. Иначе говоря, коррупция всегда означает разрушение и нарушение процесса осуществления властных полномочий самой власти.
Тем не менее, это уточнение не решает всей проблемы. Чтобы быть последовательным, необходимо признать, что само понятие «местные органы власти» или сокращенное «местные власти» прямо указывает на общую природу деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Обратимся к тексту Конституции Российской Федерации. В ст.З главы 1 «Основы конституционного строя» единственным источником власти в Российской Федерации объявляется се «многонациональный народ». В статье 5 речь идет уже о единстве системы государственной власти. Однако в статье 12 Конституции Российской Федерации, как только речь заходит о местном самоуправлении, декларируется, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Возникает единственный вопрос. Коль народ в соответствии со статьей З Конституции Российской федерации «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», в чем же тогда состоит деятельность органов местного самоуправления, как не в исполнении власти, делегированной им народом? И где тогда проходит граница по живой власти, осуществляемой, как это указано в статье З Конституции Российской Федерации, все тем же народом?
И если из сферы диагностического исследования будет исключен один из уровней власти, возможность постановки правильного диагноза будет также исключена. Продолжая аналогию, уровень местного самоуправления можно сопоставить с клеточным уровнем живого организма. Исключение из сферы антикоррупционных действий местного самоуправления как общественного института, обеспечивающего «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение использование и распоряжение муниципальной собственностью», будет равнозначным исключению из сферы диагностики заболевания клеточного уровня организма. Государственная власть едина. Как и в живом организме, клеточный ее уровень, которым является местная власть, местное самоуправление во многом определяет все, что происходит в системе государственной власти в целом.
Итак, для целостного представления о процессах, происходящих в государственном аппарате, для правильной постановки диагноза «заболевания» под названием коррупция и выработки мер по его «лечению» местное самоуправление, осуществляемое местными органами власти, должно рассматриваться как неотъемлемая часть системы государственной власти.
Кроме того, так как по законодательству органы местного самоуправления могут наделяться (и повсеместно наделяются) полномочиями, исполняемыми государственными органами, а также в большинстве своем существуют за счет субсидий, выплачиваемых их государственного бюджета, то проблемы коррупции присущи им в полном объеме. Если разница и существует, то совсем незначительная.
Местное самоуправление является одним из проявлений власти народа. В этом смысле понятия «местное самоуправление» и «местная власть» являются синонимами, так же как понятия «органы местного самоуправления» и «органы местной власти». Органы местного самоуправления (органы местной власти) и органы государственной власти составляют единую систему осуществления власти народа.
Различие между органами государственной власти и органами местного самоуправления состоит в порядке замещения соответственно государственных и муниципальных должностей. Если при замещении государственных должностей гражданин вступает в правовые отношения с Федерацией либо субъектом Федерации (соответственно — государственной должности федеральной государственной службы и государственной должности государственной службы субъекта Федерации), то при замещении муниципальных должностей гражданин вступает в правовые отношения с сообществом граждан, проживающих на территории, на которой осуществляется местное самоуправление. А так как властная природа органов государственной власти и органов местного самоуправления едина (источником власти является народ), то и отношения, составляющие систему государственной службы и систему муниципальной службы, — суть властные отношения.
И сходя из того, что органы местного самоуправления являются органами местной власти, а коррупционные процессы как процесс нарушения, деградации, разрушения властных институтов государства не могут быть разделены на коррупцию в государственных органах и коррупцию в органах местного самоуправления, то в дальнейшем тексте под коррупцией в государственных институтах, государственных органах понимается, и коррупция в органах местного самоуправления.
В качестве основных причин появления коррупции в системе государственной власти могут быть указаны:
В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Данную конституционную норму следует рассматривать как структурообразующую в отношении всей системы государственной службы. Норма равного доступа к государственной службе конкретизирует право граждан на личное участие в исполнении власти не только путем участия в выборах, но также и путем личного поступления на государственную службу, исполнения государственных полномочий, закрепленными за государственными должностями.
Реализация права граждан на равный доступ к государственной службе возможна:
Данный перечень условий для гарантии прав граждан на равный доступ к государственной службе является сугубо предварительным.
При чем здесь коррупция, спросите вы? Принцип равного доступа к государственной службе формирует совершенно отличный от традиционного для производственной сферы тип взаимоотношений между должностным лицом, назначающим на должность, и его подчиненными.
В сфере частного права, базирующегося на нормах Гражданского кодекса, работодатель руководствуется при принятии решений, в том числе кадровых, интересами выгоды, связанными с получением прибыли. Поэтому в частном бизнесе нереально обеспечение равного доступа наемных работников к должностям, хотя концепции производственной демократии и предполагают предоставление наемным работников неких прав на доступ к должностям в иерархии управления предприятиями (фирмами).
В сфере публичного права, в основе которого лежат нормы Конституции РФ, избирательного законодательства, основ государственной службы, установление и исполнение властных полномочий должно быть никак не связано с возможностью получения личной (групповой) выгоды в любой ее форме. Поэтому порядок, при котором решение о приеме (увольнении) на государственной службе принимает лично руководитель, исходя из своих частных соображений, пусть даже если они «упакованы» в слова об общественной целесообразности, потенциально провоцирует возникновение отношений личной зависимости.
Другим источником риска формирования коррупционной ситуации является отсутствие «прозрачности» в бюджетном процессе, и прежде всего в системе финансирования государственных органов, начиная с формирования источников и статей расходования бюджетных средств, и завершая практическим исполнением каждого раздела государственно бюджета.
Как только в бюджетном процессе возникают замутненные области, сразу появляется возможность либо простого злоупотребления своим служебным положением для получения личной выгоды или преимуществ (сложная форма коррупции), либо примитивное присвоение казенных средств (простая форма коррупции, называемая в народе казнокрадством). Пример: конкурсы и тендеры на выполнение работ за счет бюджетных средств, при которых вся процедура их проведения зачастую настроена на передачу заказа «своим» структурам.
Различий между простеньким злоупотреблением и грубым казнокрадством может быть множество. Классифицировать их сподручнее специалистам в области аудиторского контроля в содружестве со следователями по экономическим преступлениям. Мы же укажем, что данный тип коррупционных деяний присущ прежде всего должностным лицам, обладающим статусом распорядителей кредитов.
Перечислим некоторые из наиболее важных условий обеспечения такой «прозрачности» бюджетного процесса:
финансирование деятельности всех без какого-либо исключения государственных и муниципальных органов исключительно через систему государственного казначейства;
конкурсный характер заключения любых контрактов, одной из сторон которых являются государственные и муниципальные органы. «Прозрачность» процедуры заключения таких контрактов, в том числе их доступность для ознакомления всем заинтересованным лицам;
разрешение приобретения (прямого и косвенного) товаров и услуг от зарубежных поставщиков только в случае отсутствия поставщиков таких товаров и услуг в России. Особый порядок принятия решения на поставку товаров и услуг зарубежных поставщиков;
расширение полномочий Счетной палаты РФ (счетных палат субъектов РФ), осуществляющих контроль по запросам представительных органов власти, как контрольно-судебный орган.
Желание предотвратить возникновение коррупционной ситуации посредством проведения всех операций по расходованию бюджетных средств через конкурсные процедуры (торги) далеко не всегда оправдано. Закулисный сговор участников торгов, включение в технические задания условий, жестко ограничивающих возможность участия других лиц и прочие действия способно, с одной стороны, сделать сам конкурс чисто формальным, с другой стороны, привести к резкому ухудшению условий исполнения заказа по причине неоправданного снижения цены.
Кроме того, сама конкурсная схема приводит к снижению уровня ответственности руководителей государственных органов за своевременности и качество исполнения заданий. В качестве альтернативного метода принятия решения по государственным заказам может быть использован коллегиальный способ принятия решения либо принятие решения под личную ответственность самого руководителя, с одновременным обеспечением эффективного контроля за рациональным использованием бюджетных средств.
Чтобы коррупционные деяния приобрели массовый характер, руководящим должностным лицам, вставшим на путь коррупции, нужны,
во-первых, исполнители их воли, лично заинтересованные, а поэтому активно им во всем содействующие;
во-вторых, пассивное большинство, догадывающееся о свершаемом, но не смеющее даже помыслить, чтобы противодействовать этому.
Такая ситуаций может возникнуть лишь в двух случаях:
если все участники и свидетели коррупционных деяний находятся в сговоре, основанном на взаимной выгоде:
если свидетели находятся в зависимом положении, когда любое противодействие начальству может обернуться для них серьезными неприятностями и даже бедой.
В обоих случаях зависимость рядовых служащих от начальства представляет ключевое звено для успеха всего «предприятия». В первом случае это зависимость в криминальной группе, во втором — зависимость почти феодальная. И пока эта зависимость существует, будет существовать и коррупция.
При всей громоздкости бюрократической системы управления бюджетным процессом, множественности различных контрольных служб наибольший ущерб государству наносит фактическая бесконтрольность должностных лиц, распоряжающихся бюджетными ресурсами.
Казалось бы, что может сделать руководитель государственного органа, если каждое его действие по использованию бюджетных средств должно отражаться в документах. Однако в условиях, когда бюджетный дефицит буквально ставит в безвыходное положение целые отрасли народного хозяйства, сферы общественной жизни, перераспределение финансовых средств между статьями бюджета, экстренные меры по «добыванию» денежных ресурсов, чтобы якобы только предотвратить очередную катастрофу, предоставляют недобросовестным руководителям исключительные возможности для самоуправства. А от него всего полшага до примитивного казнокрадства. Впрочем, я не ратую за абсолютно жесткий и всеобъемлющий контроль за действиями руководителей государственных органов. Более того, целесообразно, чтобы их возможности распоряжаться бюджетными средствами в интересах полноценного и качественного исполнения полномочий государственного органа. Необходим разумный баланс между правом распоряжаться средствами и ограничениями в исполнении этого права.
Вы спросите, а что же бухгалтер? Так ведь этот бухгалтер назначается и подчиняется руководителю государственного (муниципального) органа. Он же назначает и руководителя финансового подразделения. Все они — дружный коллектив. А что происходит в таких дружных коллективах, если личная и групповая выгода ставится в основу его деятельности, мы уже разобрались выше.
Каков же выход? Обратимся к зарубежному опыту.
Правило первое. В соответствии с Генеральным регламентом государственной бухгалтерии Франции государственные бухгалтеры не находятся в подчинении от руководителей государственных органов, а числятся в составе одного из подразделений Казначейства. При этом функции руководителя как распорядителя кредитов и государственного бухгалтера несовместимы.
Правило второе. Все бюджетные операции, выполняемые каждым распорядителем кредитов, контролируются прикрепленным к нему финансовым контролером, назначаемым министром экономики и финансов. Без визы финансового контролера ни одно финансовое обязательство, ни один контракт, ни один платежный документ, подписанный распорядителем, не является действительным, а значит, не может быть принят к исполнению.
Правило третье. Государственные бухгалтеры и финансовые контролеры при выполнении своих обязанностей подчиняются только закону. Однако в случае обращения к ним за советом распорядителем кредитов они обязаны дать ему исчерпывающие разъяснения [2].
Аналогичные правила действуют в системе государственной и муниципальной службы Германии.
Перечисленные правила вырабатывались в европейских государствах столетиями. Часть из них практиковалась и в дореволюционной России. Дело здесь не в том, что нельзя доверять даже высокопоставленным руководителям. Но уж очень велик соблазн впасть в грех казнокрадства.
Эти правила не исчерпывают всего комплекса организационных и правовых мер по обеспечению подконтрольности должностных лиц. На местном уровне несколько в ином виде все эти правила также действуют. И хотя выполнение этих правил не может полностью гарантировать ликвидацию коррупции, тем не менее может быть достигнут вполне приличный уровень ее минимизации.
Следует ли полностью копировать выше приведенную систему контроля за действиями должностных лиц? В части выполнения правил разделения сфер контроля, выведения из личной зависимости от распорядителей кредитов государственных бухгалтеров и финансовых контролеров — несомненно следует. Однако чтобы добиться приемлемо низкого уровня коррупции, потребуется решить еще целый ряд проблем, связанных с разработкой и реализацией кадровой политики. Иначе все эти правила можно будет легко обходить.
Если сопоставлять перечень ограничений, связанных с государственной службой, введенный федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», с аналогичным перечнем ограничений, действующих для государственных служащих в США, любой европейской стране, то в основном пункты перечня совпадут. В ряде случаев ограничения для государственных служащих России даже более серьезные. Тем не менее, хотя ограничения и установлены, коррупция не идет на убыль. Как говорится — «гладко было на бумаге…»
Если следовать букве действующего в России закона, то государственный служащий не вправе за деньги выполнить любую работу, в том числе отремонтировать соседу автомобиль, вырастить на своем огороде и продать овощи, подработать во время отпуска. Все это запрещено.
В связи с общей неупорядоченностью регистрации — акционеров и владельцев паев коммерческих организаций запрет государственному служащему быть членом органа управления коммерческой организацией повсеместно нарушается. Получение же отложенного вознаграждения государственным служащим в виде высоких гонораров за публикации и выступления высокопоставленным чиновникам не привело ни к каким правовым последствиям.
Можно назвать несколько причин, почему так происходит.
Во-первых – неоправданная жесткость некоторых ограничений, не соответствующая конституционным основаниям для их введения. 55 статья Конституции РФ содержит следующий перечень оснований для ограничений прав и свобод граждан:
защита основ конституционного строя;
защита нравственности, здоровья и законных интересов других лиц;
обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Соответствует ли этим основаниям запрет государственному служащему заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью? Данный запрет скорее похож на так называемый «сухой закон», вводимый в некоторых государствах из «лучших побуждений», чем на ограничения, имеющие конституционные основания. Но, как известно, такого рода «сухие законы» лишь ведут к повальному, а затем и к организованному нарушению закона, перерастающему в мафию.
В федеральном (так называемом рамочном) законе ФРГ «О государственной службе» правовая норма о совместительстве государственных служащих звучит так: «Любое совместительство, если оно не входит в круг служебных обязанностей чиновника, требует предварительного разрешения» [3]. Далее в законе подробно прописана процедура получения разрешения, указано, в каких случаях разрешение не требуется, какие виды совместительства не могут быть разрешены. Главное, чтобы побочные занятия чиновника «не повредили интересам службы».
В российском законодательстве полный запрет на совместительство является как бы не полным, так как совмещение государственной службы с педагогической, научной и иной творческой деятельностью разрешено. А это не просто лазейка — целые ворота, прежде всего для высокопоставленных чиновников. Навряд ли рядовые государственные служащие смогут доказать, что их совместительство — «творческая деятельность».
Во-вторых – отсутствие механизма контроля за соблюдением ограничений. Так, система наличного расчета за услуги без оформления трудовых отношений (черный и серый нал), господствующая в нашей коммерческой сфере, сводит на нет запрет на получение вознаграждений, связанных с использованием должностных обязанностей в корыстных интересах.
Установленный же порядок декларирования доходов позволяет легко уйти от контроля. Декларирование расходов, являющееся главным инструментом контроля за доходами чиновников в США, в нашей стране заменено на декларирование имущественного положения. Да и это декларирование ввиду всеобщей организационной слабости и правовой неурегулированности не дает оснований для осуществления комплексного контроля за доходами и расходами государственных служащих, а также должностных лиц, занимающих выборные должности.
В итоге, запрет на совместительство для госслужащих вместо роли ограничителя коррупции на деле играет роль стимулятора той же коррупции.
На уровне государственных органов кадровая политика включает следующие четыре направления:
Сегодня, когда кадровые подразделения подчинены руководителям государственных органов, все эти направления реализуются исходя из установок и взглядов, сформировавшихся у руководителей органов. Даже если конкурсная система замещения должностей будет введена сверху, ее процедура, информационное обеспечение и документальное оформление будут выполняться под контролем руководителя. Что из этого получается, знают профессора и доценты высших учебных заведений, уже многие годы, проходящие процедуру институтских и университетских конкурсов.
Личные дела, присвоение классных чинов, трудовые конфликты — все это крайне интересно руководителю, стремящемуся контролировать ситуацию в коллективе, и все это подведомственно кадровой службе. Естественно, что руководитель поэтому стремится поставить во главе кадровой службы наиболее преданного ему человека, своего «постельничего», который сообщит все, что интересно руководителю, о его подчиненных, доложит о том, кто и как к нему относится. Когда же в руководитель сформировал из своих подчиненных коррупционную пирамиду, тогда доверенный кадровик необходим ему, что называется, позарез.
Реализация права служащего на повышение квалификации и переподготовку находится в руках кадровой службы. А если служащий отдаленной от центра области может повысить свою квалификацию не на однодневных курсах у себя дома, а в Москве или, еще лучше, как это теперь принято, за рубежом, понятно, какая развивается конкуренция.
И, наконец, консультирование служащих, Оно в чем-то подобно церковной исповеди. Ведь если служащий попал в трудную ситуацию в связи с возможным нарушением действующих ограничений и с этим вопросом приходит в кадровую службу, то ясно, какая возникает ситуация. Кто же захочет «исповедоваться», если заведомо известно, что «исповедник» — доверенное лицо главного начальника. А если это нарушение касается руководителя органа либо кого-нибудь из близких ему людей, то консультация для консультанта становится рискованной. И не всегда ясно, кого он еще будет консультировать.
Отсюда возникают многие проблемы, связанные с коррупцией. Отсюда непоследовательность и противоречивость всей кадровой политики. Дружный тандем руководитель – кадровик дает один вариант кадровой политики. Если эта пара замешана в коррупции — кадровая политика приобретает криминальные свойства. Если между ними разлад, недоверие — кадровая политика перерождается в склоку. И самое главное, во всех этих случаях возможность проведения единой государственной кадровой политики, тем более антикоррупционной политики, близка к нулю.
Раньше из этого положения выходили просто — во главе кадровых служб ставили действующих либо бывших работников органов безопасности. Такие кадровики находились в двойственном подчинении у своего непосредственного руководителя и органа безопасности. Этим достигалась некая надежность и защищенность кадровых служб. Кадровая политика же диктовалась партийными органами, которые контролировали и руководителя, и кадровика. Вспомните порядок утверждения в должности парткомами, райкомами, обкомами и даже Центральным Комитетом.
Традиционный подход к решению проблемы управления персоналом во многом используется и сегодня. Однако то, что называлось кадровой политикой, превратилось в некое шараханье из крайности в крайность.
Вновь обратимся к зарубежному опыту. Вот цитата из федерального рамочного закона о государственной службе ФРГ: «Члены кадровых служб независимы в своей деятельности и подчиняются только закону. Они осуществляют свою работу под собственную ответственность внутри указанных рамок. Члены кадровых служб не могут преследоваться и ущемляться в своих правах из-за проводимой ими работы» [3].
Приемлемо ли такое решение для нас? Уверен, что не только приемлемо, но и является единственно верным. Только выведя кадровые службы из прямого подчинения руководителей государственных органов, только подчинив их действия исключительно закону, мы окажемся способными проводить антикоррупционную политику.
Эта тема, пожалуй, наиболее сложная. Действующие в России формы организации органов государственной службы заимствованы из середины XX века. Их архаичная структура порождает ситуации, которые нельзя никак назвать иначе, как межведомственные сколки, переходящие порой в настоящие войны. В результате повсеместного дублирования полномочий, постоянных разночтений в их интерпретации, борьба за и так сильно ограниченные бюджетные ресурсы, отсутствие программно-целевого подхода не при составлении неких программ, а в организации самих государственных органов, все это содержит опасность, большую угрозу для активных процессов деградации их деятельности, массовым нарушениям при исполнении властных полномочий.
Так, за безопасность в городах отвечают органы внутренних дел, министерства чрезвычайных ситуаций, местные администрации, органы, информационного обеспечения и связи. Когда же проблема касается образовательных учреждений, то к этому перечню присоединяются администрации школ, детских садов, поликлиник. У каждого из перечисленных органов и организаций собственные информационные системы, свой учет обращений граждан, свой порядок проведения расследований. Вопросы градостроительства находятся в ведении администрации города, его профильного комитета. В итоге пожароопасность в новых жилых кварталах удручающе высокая. А жизненное пространство жителей домов свернулось до невзрачных детских площадках, на которых детей, проживающих в доме, если вывести их всех, просто не поместить. И так далее.
Когда речь заходит об использовании сложных военных систем, то руководство вооруженных сил вынуждено вводить систему программно-целевого управления. Другого выбора просто нет. Во всем остальном решение проблем организации пущен на самотек. Большой не личностной, а организационной коррупции трудно и представить. Коррупция в форме ведомственной разобщенности, усиленная естественным стремлением руководителя каждого ведомства к собственному благополучию и благополучию для своих подчиненных, порой приводит к более тяжелым последствиям, чем даже личностная коррупция.
Некоторые Выводы
1. Коррупция в широком смысле слова — нарушение, разрушение власти. В персонифицированном (узком) смысле слова она предстает прежде всего, как использование властных полномочий в корыстных интересах. Здесь коррупция представляется как присвоение власти, захват власти, присвоение властных полномочий. А значит, в любом своем самом конкретном проявлении коррупция выступает как присвоение власти, источником которой является народ. Законодательство о предотвращении коррупции этого вида целесообразно основывать номе четвертой части третьей статьи Конституции РФ, которая гласит: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Использование властных полномочий – это ничто иное как их присвоение.
2. Коррупция – это нарушение конституционных основ государства, а значит решение проблемы коррупции лежит не столько в плоскости борьбы с субъектами коррупционных деяний, сколько с установлением такого административного устройства власти во всех ее проявлениях (три ветви власти и их взаимодействие), которое должно минимизировать саму возможность коррозии (разрушения) власти, усиления ее способности к самоочищению. Речь следует вести об обеспечении таких условий, при которых воспроизводство властных систем, какими являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, вело бы к укреплению их целостности, росту эффективности их функционирования. Главная задача – устранение предпосылок развития коррупционных процессов, минимизация угрозы коррупционных деяний.
Если при решении проблемы коррупции усилия направлять главным образом на борьбу с коррупционерами, хотя такая борьба несомненно должна вестись, коррупция как процесс нарушения и разрушения все больше будет приобретать хронический, трудно излечимый характер.
При решении проблемы коррупции, приобретшей в последние годы критические для общества размеры, основные усилия следует направить на реформирование государственной службы.
3. Процесс реформирования должен иметь комплексный характер, сочетая:
4. Для проведения комплексной реформы государственной и муниципальной службы недостаточно только наличия единой нормативно-правовой базы, хотя это и является обязательным условием. Главное для успеха реформы — это наличие у реформаторов политической воли для последовательной реализации всего комплекса мер по укреплению государственности.
Литература