Чем занимается полномочный представитель президента
Система государственной власти в России представляет собой достаточно сложную систему, и простому обывателю иной раз бывает трудно сориентироваться среди обилия солидных мужей, наделенных широкими полномочиями. Кто такой полпред, в чем заключаются его функции, какими документами регулируются его полномочия – все это будет описано ниже.
Определение
Согласно Конституции Российской Федерации можно выделить два уровня власти – региональный и федеральный.
Для обеспечения взаимодействия между ними в свое время было решено создать институт специальных посланников главы государства в регионах, наделенных широкими полномочиями. Для ответа на вопрос, кто такой полпред, в первую очередь следует обратиться к официальному определению. Оно достаточно четко раскрыто в специальном подзаконном акте.
Полномочный представитель президента – это в первую очередь государственный чиновник, назначаемый главой государства и представляющий его интересы в федеральном округе. Иначе говоря, это обычный служащий Администрации Президента, которому делегированы определенные полномочия для работы в регионах, призванный осуществлять контроль за исполнением указов и распоряжений президента на местах.
Перманентный ревизор
При этом компетенция полпреда президента ограничена функциями наблюдателя. Он может запрашивать любую информацию, имеет доступ во все кабинеты, однако личная инициатива ограничена.
Он не имеет права напрямую вмешиваться в работу региональных органов власти, довольствуясь лишь своей привилегией прямой связи с первым лицом государства. В общем, полпред президента – это его глаза, уши, но никак не руки.
Тем не менее на практике все может обстоять по-иному, в зависимости от негласных договоренностей между государственными мужами.
Предыстория
Строго говоря, институт полномочного представителя никак не прописан в Конституции, где четко оговаривается баланс между всеми тремя ветвями власти – исполнительной, законодательной и судебной. Нет никакого федерального закона, определяющего полномочия этого чиновника. Вся деятельность полпреда приписана одним документом – Указом Президента.
Необходимость в своеобразном посланнике главы государства в регионы появилась с образованием Российской Федерации как таковой. Либеральная Конституция наделяла региональных владык широкими полномочиями, сделав их во многом независимыми от федерального центра.
Соответственно, молодое федеративное государство стали сотрясать своеобразные феодальные междоусобицы, очень часто инициативы губернаторов противоречили нормам федеральных законов, а непосредственно ответственные за это чиновники тонули в рутине и были ограничены своими специальными функциями. С этой целью был создан институт полномочных представителей в регионах, которые были призваны совместными усилиями помочь президенту обуздать всесильных региональных баронов.
Реорганизация
После прихода нового главы государства на рубеже веков усилилась борьба за построение более прочной вертикали власти в России. Вся страна была поделена на семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Соответственно, институт региональных представителей президента был преобразован в институт полномочных представителей президента в федеральных округах.
Невооруженным взглядом можно было заметить, что при выборе исполнителей основную ставку сделали на представителей силовых структур. Пятеро из семи полпредов в федеральных округах были связаны с армией, спецслужбами.
Этим было дано понять, что в первую очередь центр ставит своей целью восстановить прямую подчиненность региональных силовых структур Москве, ослабить влияние губернаторов на территориальных силовиков. До этого простые обыватели даже не знали, кто такой полпред, однако теперь его роль возросла.
Формальные функции этих спецпосланников, которые получили в свое распоряжение огромные территории, были достаточны обширны, однако помимо этого, по мнению специалистов, им была вверена специальная политическая миссия – влияние на выборы губернаторов во вверенных им округах.
Эволюция
С течением времени менялись и негласные функции полпредов. В 2004 году выборы губернаторов были отменены, что стало главной победой Центра по упрочению своего влияния на местах. Соответственно, несколько снизилась роль полномочных представителей, которые были освобождены от своей неформальной функции по «продавливанию» нужного кандидата на пост главы региона.
В период 2004-2008 годов полномочия полпредов в проведении кадровой политики неуклонно снижаются. Отныне они могли участвовать в региональных назначениях чиновников второго плана, при этом во время президентства Медведева даже эти скромные возможности были урезаны.
Тогда была введена следующая схема – подобными вопросами заведует партия, победившая на местных выборах.
Подытоживая, можно сказать, что за семнадцать лет большинство задач, которые ставили перед полномочными представителями, были выполнены. Кадровая политика на местах практически полностью перешла под контроль центра, силовые структуры были подчинены напрямую Москве, а региональные законы приведены в соответствие федеральным.
Поэтому многие недоумевают: кто такой полпред, зачем он нужен? В сегодняшних условиях его работа сведена к мониторингу ситуации, он исполняет роль постоянного ревизора.
Аппарат
Существование полпредов не предусмотрено Конституцией, не определено федеральным законом. Их деятельность регламентируется исключительно Указом Президента и другими подзаконными актами. Аппарат полпреда не так велик, как у губернатора. Это простой служащий Администрации Президента. Назначение полпреда – исключительная прерогатива главы государства, однако кандидатуру предлагает руководитель его администрации.
Соответственно, он даже не может самостоятельно назначать себе помощников и заместителей, определять размеры их окладов. Все кадровые вопросы он должен решать со своим руководством в Москве.
В помощь представителю даются федеральные инспектора разных уровней, которые отслеживают ситуацию в конкретных регионах и информируют своего начальника.
Функции
Полпред имеет право вносить свои предложения о поощрении региональных и федеральных чиновников, а также о применении к ним репрессивных мер. Ему предоставляется исключительный доступ к информации: полпред имеет право запрашивать любую информацию у федеральных и местных органов власти, через своих представителей присутствовать заседаниях областного правительства (не вмешиваясь в их деятельность), пользоваться банками данных.
Новости Барнаула
Опросы
Спецпроекты
Прямой эфир
Кто такие полпреды и зачем они появились в России
Фото: Александра Черданцева
Полпред — это полномочный представитель президента в федеральном округе, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства.
Полпред является федеральным государственным служащим и входит в состав администрации президента, ему же он и подотчетен и им назначается.
Кстати, этим же Указом в России были созданы семь федеральных округов: Центральный (с центром в Москве), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Каждому округу был назначен свой полпред.
Во времена президентства Дмитрия Медведева из Южного ФО был выделен Северо-Кавказский округ (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Карачаево-Черкесская республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская республика и Ставропольский край с центром федерального округа в городе Пятигорске).
В 2014 году был образован Крымский федеральный округ (Симферополь), однако уже в 2016 году республика была присоединена к Южному округу.
Так что сегодня в России восемь округов.
До Путина существовал институт полномочных представителей президента в регионах.
Формально полпред должен организовать в своем округе работу по реализации направлений внутренней и внешней политики государства, контролировать исполнение решений президента и федеральных органов госвласти, обеспечивать кадровую политику президента, отчитываться перед главой государства о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.
Но более серьезные полномочия были политического характера. Первое время полпреды имели влияние при назначении губернаторов. Но с отменой губернаторских выборов в 2004 году оно ослабло.
За 18 лет существования этого института их полномочия стали совсем скромными. Сегодня полпреды, по сути, занимаются мониторингом ситуации в своих регионах и отчетами федеральному центру.
Мы не зря так сформулировали этот вопрос. Ответ — как правило, это силовики. Во всяком случае, в первые годы. В 2000 году из семи первых полпредов пятеро были из силовых структур. Во времена президентства Путина полномочными представителями были: бывшие «кэгэбэшники» Георгий Полтавченко, Виктор Черкесов, Николай Винниченко, Олег Сафонов, прокурор Владимир Устинов, военные Анатолий Квашнин, Виктор Казанцев и Константин Пуликовский
При Медведеве силовой блок во власти значительно ослаб.
Центральный федеральный округ — Алексей Гордеев с 2017 года. До него с 2012 года полпредом был Александр Беглов. Кстати, с 2000 по 2011 год здесь полпредом был Георгий Полтавченко, нынешний губернатор Санкт-Петербурга. Гордеев, скорее всего, войдет в новый состав российского правительства, будет курировать агропромышленный комплекс. На его место пророчат Дмитрия Рогозина, который, наоборот, не попал в новый состав кабмина. Раньше он курировал оборонно-промышленный комплекс.
Северо-Западный ФО — Александр Беглов, который ранее был полпредом ЦФО. Из известных людей пост полпреда занимали Валентина Матвиенко (полгода в 2003 году), сейчас спикер Совета Федерации. Виктор Черкесов, который в 2003-2008 годах был директором Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков.
Южный ФО — Владимир Устинов (с 2008 года). В 2004-2007 годах этим округом заведовал Дмитрий Козак, нынешний зампред Правительства РФ.
Северо-Кавказский ФО — Олег Белавенцев (c 2016 года). Здесь можно вспомнить Александра Хлопонина, четвёртого губернатора Красноярского края (2002 — 2010), полпредом он был с 2010 по 2014 годы.
Приволжский ФО — Михаил Бабич (с 2011 года). С 2000 по 2005 полпредом этого округа был Сергей Кириенко, сейчас занимающий пост первого заместителя руководителя администрации Президента РФ.
Уральский ФО — Игорь Холманских (с 2012 года). В 2011-2012 годах пост занимал губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев.
Дальневосточный федеральный округ — Юрий Трутнев (с 2013). Кстати, он был министром природных ресурсов и экологии России (2004—2012).
Полномочный представитель президента Российской Федерации в федеральном округе
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе — должностное лицо, назначаемое Президентом России, представляет Президента в пределах федерального округа, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства на территории округа.
Полпред является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента.
Институт полномочных представителей образован Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (преобразован из института полномочных представителей в регионах Российской Федерации). Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Содержание
Биографии полпредов
Из 7 первых полномочных представителей Президента, назначенных в 2000 году, 5 имели биографию, связанную с силовыми структурами (Казанцев и Пуликовский представляли вооружённые силы и имели опыт в чеченском конфликте, Полтавченко и Черкесов ранее служили в КГБ, Латышев — в МВД СССР), гражданскими чиновниками были Кириенко и Драчевский. Половина из 12 назначавшихся на эту должность впоследствии, в 2003—2009 годах, также связана с силовыми структурами — прокуроры Устинов и Коновалов, бывшие сотрудники КГБ Рапота, Винниченко и Сафонов, генерал армии Квашнин; Матвиенко, Клебанов, Яковлев, Козак, Исхаков, Сафонов и Ишаев являются выходцами из гражданской политической элиты (мэры, губернаторы, министры) 1990-х годов.
Биография значительной части полпредов связана с Санкт-Петербургом, родным городом обоих российских президентов этого периода. Помимо всех трёх представителей на Северо-Западе (Черкесова, Матвиенко и Клебанова), в Ленинграде-Петербурге работали также Полтавченко, Винниченко, Козак, Яковлев.
Дольше всех занимал должность полпреда Георгий Полтавченко (полпред в ЦФО) — более 11 лет.
Список полномочных представителей
Ниже приводится список полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. После даты назначения или освобождения от должности стоит номер Указа Президента Российской Федерации, которым произведено назначение или освобождение от должности. В связи с реорганизацией Администрации Президента Российской Федерации, произведенной Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400, 26 марта 2004 г. полномочные представители были переназначены (одним Указом освобождены от занимаемой должности и вновь назначены на эту же должность).
Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 2008 г. № 634 установлено, что замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации, назначение на которые производится Президентом Российской Федерации, осуществляется федеральными государственными гражданскими служащими в течение срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий (т.о. с момента вступления в должность Президента Российской Федерации Д. А. Медведева 7 мая 2008 г. полномочные представители Президента в федеральных округах освобождались от своих должностей без принятия каких-либо специальных правовых актов)
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 718 федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации, назначенным на должности Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, поручено временно исполнять обязанности по замещаемым ими должностям впредь до осуществления Президентом Российской Федерации соответствующих назначений.
Полпреды. Где они? Часть 1
Полномочный представитель президента в федеральном округе – госслужащий, входящий в состав Администрации президента и представляющий главу государства в пределах округа. Он обязан обеспечивать реализацию конституционных полномочий президента на территории округа. Назначается президентом.
Редакция «Полит.ру» собрала сведения о том, кем стали представители президента в округах после отставки.
Институт полпредов президента в федеральных округах РФ был образован из института полпредов в регионах 13 мая 2000 года указом президента России Владимира Путина.
Институт полпредов президента в регионах действовал в России с 1991 года и являлся ключевым институтом президентского влияния в региональной политике. Полпреды осуществляли контроль за ситуацией в регионе, сообщали о ней федеральному центру и координировали деятельность других федеральных структур в регионах. При этом они не имели распорядительных полномочий.
После преобразования института полпредов президента в регионах в институт полпредов президента в создаваемых тогда федеральных округах количество полпредов сократилось до семи. Зато в субъектах федерации появился институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам (причем, как правило, наряду с главным федеральным инспектором в субъекте федерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).
В итоге каждый полпред стал отвечать за огромную территорию, но при этом получил и более высокий статус в политической системе (что означало непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопасности и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается президентом по представлению руководителя президентской администрации.
Задачи полпредов в связи с реформой были переформулированы и расширены: к функциям контроля практически за всеми властными структурами, координации работы федеральных органов исполнительной власти и функциям взаимодействия федеральных структур с региональными властями добавились и экономические функции. При этом деятельность института полпредов не предусмотрена Конституцией и не регулируется федеральными законами; она определяется указами президента и решениями президентской администрации.
Из семи первых полпредов, назначенных в 2000 году, пятеро имели отношение к силовым структурам (Казанцев, Пуликовский – к армии, Полтавченко, Черкесов – к госбезопасности, Латышев – к МВД), а гражданскими были лишь Кириенко и Драчевский. Из 13 назначенных в 2003-2009 годах шестеро были связана с силовиками (прокуроры Устинов и Коновалов, экс-сотрудники КГБ Рапота и Сафонов, сотрудник прокуратуры Ленинграда по надзору за деятельностью КГБ Винниченко, генерал армии Квашнин); семеро – Матвиенко, Клебанов, Яковлев, Козак, Исхаков, Сафонов и Ишаев были выходцами политической элиты – мэров, губернаторов, министров 1990-х годов.
В период президентства Медведева доля гражданских среди полпредов увеличилась. И при Путине, и при Медведеве многие полпреды были связаны с Санкт-Петербургом.
С момента вступления в должность президента России Дмитрия Медведева, то есть с 7 мая 2008 г., полпреды в федеральных округах освобождались от должностей без каких-либо специальных правовых актов. При этом, в соответствии с Указом № 718 от 7 мая 2008 г., снятые с должности полпреды продолжали работать, пока не назначался преемник. В результате к настоящему времени в большинстве округов сменилось несколько полпредов. На этих должностях побывали десятки человек.
Центральный федеральный округ
Полтавченко Георгий Сергеевич (с мая 2000 г. по май 2012 г). – на должности полпреда работал с двумя президентами.
Как утверждала газета «Коммерсантъ», в округе, в особенности же в регионах Черноземья, Полтавченко запомнили как «системного», «сбалансированного» и влиятельного политика, которому в упрек ставили разве что его крайнюю непубличность и закрытость для СМИ. Именно при Полтавченко под патронатом полпредства в регионах ЦФО была создана сеть многофункциональных центров госуслуг.
Согласно отзывам глав регионов, Полтавченко «умел консолидировать губернаторов» и лоббировать крупные проекты в бизнесе. В то же время наблюдатели говорили о необходимости «более критичного подхода» к работе региональных лидеров со стороны полпреда.
Говорун Олег Маркович занимал пост полпреда с 6 сентября 2011 г. по 21 мая 2012 г, то есть около полугода. Оппозиция утверждала, что он назначен был только ради обеспечения нужного для «Единой России» итога выборов. «Э то не политическая фигура, а человек, задание которого лечь костьми, но обеспечить результат», — заявлял газете «Коммерсантъ» сопредседатель ПАРНАС Владимир Рыжков.
21 мая 2012 года он был назначен министром регионального развития РФ. Однако уже 19 сентября того же года Говоруну был объявлен выговор (за срыв подготовки предложений по ускорению развития Сибири и Дальнего Востока), а 17 октября министр был отправлен в отставку.
По сведениям журнала Forbes, Говорун сам попросил об отставке после выговора. Информационное агентство РБК утверждало, что причиной ухода Говоруна мог быть конфликт с главой Федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимиром Коганом, возникший из-за перераспределения между ведомствами бюджетных средств.
11 октября 2013 года Говорун был назначен начальником Управления президента РФ по социально-экономическому сотрудничеству с государствами СНГ, Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия. Эту должность он занимает до сих пор.
Полпредом президента в ЦФО является Беглов Александр Дмитриевич (занимает пост с 23 мая 2012 г.).
Северо-Западный федеральный округ
Черкесов Виктор Васильевич (18 мая 2000 г. — 11 марта 2003 г.)
На посту полпреда Черкесов не вел активной публичной деятельности, ограничившись протокольными встречами, совещаниями и приемами. Как отвечает газета «Московские новости», он избегал встреч с журналистами. Едва ли не больше всего он запомнился тем, что еще в конце 2000 года здание Дворца бракосочетаний на Петровской набережной Санкт-Петербурга было передано под резиденцию полпреда. Против передачи здания протестовали, но ничто, включая акцию невест в свадебных платьях, не подействовало.
11 марта 2003 года Черкесов был назначен председателем образованного тогда же Государственного комитета по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль), в 2004 году переименованного в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН). Оставался руководителем службы по 12 мая 2008 года; с 12 мая был назначен руководителем Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка).
11 июня 2010 года указом президента Медведева отправлен в отставку, причем, как писал журнал «Русский Newsweek», эта отставка «стала первым случаем, когда ближайший соратник Владимира Путина уходит в никуда».
23 сентября 2011 года газета «Коммерсантъ» сообщила, что Черкесов вошёл в федеральный список КПРФ на выборах в Государственную думу. В настоящее время является депутатом Госдумы от КПРФ.
Матвиенко Валентина Ивановна (11 марта 2003 г. — 15 октября 2003 г.)
Политологи в основном сходились в том, что должность полпреда для Матвиенко была только промежуточным этапом на пути к посту губернатора Санкт-Петербурга. Ничем не прославившись в качестве полпреда, уже 24 июня 2003 года она заявила о намерении баллотироваться на этот пост.
21 сентября 2003 года Матвиенко приняла участие в первом туре досрочных выборов на пост губернатора Санкт-Петербурга, назначенных в связи с переводом Владимира Яковлева на должность зампредседателя правительства России. В этом туре она набрала 48,73 % голосов и вышла во второй тур. 5 октября победила во втором туре, набрав 63,12 % голосов (ее соперница Анна Маркова — 24,2 %) и стала губернатором. 20 декабря 2006 года была повторно назначена президентом на эту должность.
Это первый в истории России случай, когда такой пост заняла женщина. Правда, голосование было безальтернативным.
Матвиенко занимает пост спикера верхней палаты российского парламента до сих пор.
Клебанов Илья Иосифович (1 ноября 2003 г. — 6 сентября 2011 г.)
До назначения полпредом занимал должность министра промышленности, науки и технологий. Матвиенко горячо поддерживала его как преемника, подчеркивая, что Клебанов «очень хорошо знает округ, военно-промышленный комплекс, судостроение, Санкт-Петербург». «Он будет очень полезным для города в решении тех проблем, которые связаны с федеральным центром. Он хороший политик, взвешенный человек, обладает исключительно хорошими человеческими качествами», — приводила слова Матвиенко газета «Коммерсантъ».
Клебанов действительно знал Петербург и в ктой или иной мере промышленность округа, так как в свое время (еще при президенте Ельцине) был директором Ленинградского оптико-механического объединения (ЛОМО). Тем не менее, на посту попреда он проявил себя с политической точки зрения не лучшим образом: в округе постоянно возникали проблемы у партии власти. Самым же громким скандалом стали выступления оппозиции в Калилнграде, где на улицы вышли тысячи людей, выступающих против экс-губернатора Георгия Бооса.
В связи с этим, а также с заявлениями самого Клебанова, что пришел на три-четыре года (СМИ утверждали, что он говорил об этом еще в момент назначения) слухи об уходе его с поста полпреда возникали регулярно с 2005 года. Однако со временем эти разговоры затихли, и к 2011 году источники газеты «Коммерсантъ» в полпредстве были убеждены, что перестановки произойдут не раньше мая 2012 года, то есть 60-летия Клебанова (на тот момент это был предельно допустимый возраст для госслужбы).
Винниченко Николай Александрович (6 сентября 2011 г — 11 марта 2013 г.)
Николай Винниченко, первоначально делавший карьеру в прокуратуре, работал в Северо-Западном полпредстве дважды: с 2001 по 2003 год он занимал пост главного федерального инспектора по Санкт-Петербургу (и находился под началом своих предшественников на посту полпреда Виктора Черкесова и Валентины Матвиенко). Позже отношения с Матвиенко у него ухудшились, но до открытого конфликта дело не дошло.
И сам пост полпреда, который он занял в 2011 году в Северо-Западном федеральном округе, для Винниченко был не первым: с 8 декабря 2008 года он являлся полномочным представителем президента в Уральском федеральном округе. Самым запомнившимся свершением тех лет стало строительство в Екатеринбурге специального дворца для полпредов.
27 марта 2013 года Совет Федерации назначил Винниченко на заместителем Генерального прокурора Российской Федерации. Этот пост он занимает до сих пор.
Булавин Владимир Иванович (11 марта 2013 г., № 189 — 28 июля 2016 г.)
Сейчас полпредом президента в СЗФО является Цуканов Николай Николаевич (в этой должности с 28 июля 2016 г.).