Как сделать закупки прозрачными
Закупки для государственных нужд: как сделать систему прозрачной? Текст научной статьи по специальности « Экономика и бизнес»
Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Геллер Александр Яковлевич
Procurement for State Needs: How to Make the System Transparent?
Текст научной работы на тему «Закупки для государственных нужд: как сделать систему прозрачной?»
для государственных нужд: как сделать систему прозрачной?
для участников размещения заказа. _
Ключевые слова: госзакупки, размещение заказов, законодательное регулирование, стадии закупочного процесса, федеральная контрактная система _
зав. кафедрой конкурентной политики и государственного регулирования в экономике, Институт экономики, управления и права, г. Казань info@ieml.ru
государство и бизн
закон № 94-ФЗ близок
основой для создания _федеральной
использование других стадии или нормативных актов как фундамента ФКС не представляется возможным.
Контроль госзакупок по стадиям закупочного процесса
Сегодня есть много предложении о создании ФКС, которые, как правило, сводятся к изменениям в Федеральный закон № 94-ФЗ, касающимся процедуры размещения заказа. Такой подход не может считаться правильным, так как ФКС должна не изменить Федеральный закон № 94-ФЗ, а использовать его как базовый.
Ключевым недостатком существующего нормативного правового регулирования является то, что относительно прозрачной, подверженной общественному контролю является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, «заточенного» на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим Федеральном законе № 94-ФЗ [2]. Федеральная контрактная система, кроме отработанной процедуры размещения заказа, должна включать еще шесть стадии закупочного процесса. Общая картина может выглядеть следующим образом:
1) прогнозирование нужд;
5) размещение заказа;
6) контроль исполнения;
7) претензионная деятельность по итогам исполнения.
Планирование государственных нужд
Базироваться контрактная система должна на том принципе, что для бюджетной организации нет необходимости скрывать свои закупки, кроме отдельных случаев, связанных с государственной безопасностью и гостайной. Для ФКС необходимо
ое предпринимательство, 2011, № 7 (2)
использовать «принцип матрешки», когда каждый последующий элемент не противоречит, а защищает и уточняет предыдущий. Так, если на этапе прогнозирования нужд или формирование прогноза объема закупок на очередной финансовый год и плановый период продукции (товаров, работ и услуг) для государственных и муниципальных нужд в натуральном и стоимостном выражении бюджетная организация закладывает наиболее полный перечень своих нужд на будущий период исходя из текущего и прошедших периодов, то на этапе бюджетирования, когда идет защита и закладывание расходов организации в бюджет муниципалитета, региона, федерации, внебюджетных фондов и т.п. данные могут корректироваться [2]. На этапе планирования закупки составляется план-график закупок в соответствии с которым должны проводится закупки бюджетной организации, и это, по сути, документ организации, предназначенный для публичного ознакомления неограниченного круга пользователей с целью оповещения потенциальных участников размещения заказа о нуждах организации в разрезе номенклатуры, количества и ориентировочных финансовых лимитов, где закупки разнесены во времени. Также на данном этапе возможен общественный контроль и оценка закупок. План-график закупок не может превышать заложенные на этапе бюджетирования нужды по количеству расходуемых средств. В финансовом ограничении заключается основное отличие плана-графика закупок от прогноза государственных и муниципальных нужд, где ничто не ограничивает «фантазию» заказчика.
Этап санкционирования необходим не столько самому заказчику, сколько контрольным органам для вынесения экспертной оценки документации и подготовки проекта извещения о закупке, а также для контроля расходования средств со стороны финансового органа соответствующего уровня. На данном этапе контрольные и финансовые органы должны санкционировать (разрешить) публикацию закупки, ориентируясь на показатели: цены, количество продукции, сроки исполнения, характеристики продукции, состав лота, способ размеще-
. относительно прозрачной, подверженной общественному контролю является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок
в свободном доступе „документов
ния заказа, размер обеспечительных финансовых мер по исполнению заказа, предоставление льгот и преференций. Необходимо также строго лимитировать количество времени для данного этапа. Может показаться, что на данном этапе внимание контрольных органов преждевременно и излишне, однако поверка документации на этапе до опубликования намного эффективнее проверки постфактум. Выгоды для заказчика здесь очевидны:
— компенсация возможной низкой правовой грамотности заказчика и снижение ошибок при размещении;
— уменьшение случаев допущения ошибок при составлении документации и, соответственно, случаев наложения штрафов на заказчика;
— уменьшение случаев отмены всей процедуры размещения заказа.
Контрольные и финансовые органы также могут запросить у заказчика разъяснение наличия или отсутствия, объема тех или требований, заявленных в проекте документации/извещения. Например, если заказчик не установил обеспечение исполнения контракта или установил его в очевидно незначительном размере или в ситуации, когда заказчик устанавливает относительно небольшой срок исполнения контракта. Контрольный орган в данном случае меняет свою функцию с «карательной» на более плодотворную и безопасную для заказчика
— профилактическую, включающую работу с потенциальными правонарушениями:
— включение в один лот разнородной продукции;
— нереальный срок исполнения заказа (когда работы выполнены);
— элементы недобросовестной конкуренции; и т.д.
Данная работа позволит не только выявить наиболее часто встречающиеся ошибки при составлении документации, но и будет стимулировать контрольный орган, для уменьшения собственного объема работы, к созданию шаблонов документации для заказчиков.
Размещение заказа, контроль исполнения, претензионная работа
Таким образом, к этапу размещения заказа извещение подходит с базой поставщиков, проинфор-
ссийское предпринимательство, 2011, № 7 (2)
мированных о предстоящей закупке еще на этапе размещения плана-графика, санкционированным содержанием и документацией. Определение поставщика одним из пяти способов размещения заказа: конкурс, аукцион, электронный аукцион, запрос котировок цен, единственный источник, достаточно подробно описано в Федеральном законе № 94-ФЗ и не может быть предметом данной статьи [3]. Несмотря на то что контроль исполнении заказа в рамках функционирования федеральной контрактной системы целиком и полностью возлагается на заказчика продукции, для повышения ответственности за результат закупки у заказчика, (поставщик ответственен перед заказчиком в рамках экономических обеспечительных мер, заложенных на этапе формирования (санкционирования) закупки) необходимо предоставление и опубликование в свободном доступе документов об исполнении заказа, служащих основанием для оплаты поставщику [4].
2. Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» (по состоянию на 17 марта 2011 г.) Минэкономразвития РФ, 2011.
3. Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа»
Федеральной антимонопольной службы российской Федерации, 201:
4. США: федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования / Федорович В.А.,
Максимальная прозрачность госзакупок
Таким образом, создание федеральной контрактной системы во многом сводится к объединению в единую структуру уже существующих и функционирующих элементов мониторинга и контроля закупочного процесса бюджетных организаций (например, собираемый ежегодно прогноз объема закупок на очередной финансовый год и плановый период продукции (товаров, работ и услуг) для государственных и муниципальных нужд) на основе Федерального закона № 94-ФЗ. Такой подход исключает, в том числе создание новых органов по контролю работы ФКС. Достаточно в рамках действия системы описать уже существующее разделение функций органов власти по сбору прогноза, финансовому контролю, контролю в сфере размещения заказа и т.д.
Данная система должна охватить весь процесс госзакупок, осуществляемых за счет бюджетов всех уровней, дать максимально полную картину этих закупок и возможность формирования аналитического материала для дальнейшего совершенствования системы государственного заказа, пресечения возможности сговора и коррупции. Главной целью такой федеральной контрактной системы должна являться максимальная прозрачность госзакупок для контрольных органов, гласность для налогоплательщиков, доступность для участников размещения заказа.
Head of Chair of Competition Policy and Government Regulation in the Economy, Institute of Economics, Management and Law, Kazan
Procurement for State Needs: How to Make the System Transparent?
Keywords: state procurement, placement of orders, legislative regulation, stages of procurement process, federal contract system
ссийское предпринимательство, 2011, № 7 (2)
Прозрачные закупки в государственном масштабе
Бизнесменам очень важно, чтобы конкуренция была здоровой, а результаты были предсказуемы. В таком случае они будут принимать участие в закупках. Сегодня пока самый непрозрачный сегмент в экономике – это тендерные закупки. Именно непрозрачность часто подрывает веру в заинтересованность чиновников. Бытует мнение, что в тендерах выигрывают только заинтересованные стороны, но никак не те, кто этого достоин по всем параметрам. Ведь прозрачность закупок формирует не только доверие у народных масс, но и у бизнесменов.
ОНФ провёл 12 ноября круглый стол «За честные закупки». В нём принимали участие разные по своему функционалу представители бизнеса и государства. Соответственно дискуссия получилась очень содержательной и интересной. На круглом столе обсуждали работу 44-ФЗ, который работает уже больше 9 месяцев. Если ранее закупки были скрыты за семью печатями, то сегодня новый закон не допустит, чтобы бюджетные деньги тратились бездумно. Все закупки с единственным поставщиком стоимостью свыше 1 миллиарда рублей подлежат общественному обсуждению. Но закон не так прост, как кажется. Нужно приложить немало времени, чтобы разобраться, как он работает. Закон « О контрактной системе» требует у госслужащего смену восприятия самой системы государственных закупок.
При создании закона «О контрактной системе» прежде всего уделялось внимание формированию прозрачности государственных закупок. Конечно, не всё заработало сразу на полную мощность. Во время работы обнаружились некоторые шероховатости, которые сегодня исправляются специально созданной рабочей группой. К тому же некоторые нормы закона в силу объективных причин ещё не вступили в силу. Но есть и результаты. Создан единый реестр контрактов, финансируемых из бюджета. Заработал реестр банковских гарантий. Теперь купить банковскую гарантию и не проверить, есть ли она в реестре, могут только новички, которые впервые решили принимать участие в торгах. Крупные заявки подлежат обязательному обсуждению сообщества, жалобы рассматриваются также публично. В результате неблагонадёжные поставщики отсеиваются и остаются только те, кто готов принять на себя ответственность качественно выполнить работы, уложившись точно в смету госзаказа.
В настоящее время самые затратные по традиции являются тендеры на строительные и дорожные работы. Далеко за примером ходить не нужно. В настоящее время муниципалитет Югры проводит тендер по содержанию городских автомобильных работ на 2015-2017 годы. Стоимость тендера – почти 1783 миллиона рублей. Интересно посмотреть, в каком состоянии будут дороги к концу 2017 года. Кстати, сегодня любой желающий может посмотреть, как и сколько перечисляется денег на интересующий его контракт. Если кто-то посчитает, что качество выполняемых работ оставляет желать лучшего, то можно тут же уведомить об этом общественность. Современные технологии позволяют сделать это с удивительной лёгкостью, и не нужно бегать по инстанциям, лишь бы был под рукой интернет.
Например, на днях можно было наблюдать, как общественность возмущалась тем, что под Екатеринбургом асфальт закатывали в снег. Подрядчику пришлось оправдываться – снег повалил неожиданно, а асфальт всё равно пришлось закатывать, чтобы обеспечить безопасность дорожного движения. Весной Подрядчику придётся вскрывать асфальт и закатывать его по новой за свой счёт. И, будьте уверены, обязательно проверят, сделал он это или нет.
Конечно, предела прозрачности нет и, вероятнее всего, не будет. Но мы общими усилиями сможем сделать так, что закупки будут прозрачными до такой степени, что каждый из нас сможет проверить, кто выиграл контакт и как он его исполнил, причём в любое время, даже на различных периодах исполнения контракта. Вводится банковское сопровождение, где заказчик сможет видеть, как и на что тратятся перечисленные им средства. Это очень удобно, особенно в случае заключения долгосрочных контрактов или контрактов жизненного цикла.
В настоящее время информационное поле «сужается» до рядовых чиновников. Не зря же курганские чиновники последовали примеру губернатора и отказались от положенных им по закону льгот. Несомненно, такие поступки народ оценит по достоинству. Народ сегодня обмануть достаточно трудно. Даже с виду безобидная статистика о мониторинге цен на Южном Урале, которая была неверна, вызвала шквал нареканий у блогеров. В результате губернатор Челябинской области обратился к областному Минсельхозу, чтобы тот не приукрашивал статистику, а предоставлял в свободный доступ достоверную информацию. Что уж тут говорить о расходовании бюджетных средств – оно находится под постоянным контролем у общественных организаций и простых граждан.
Конечно, для того, чтобы коррупцию свести к нулю, нужно, чтобы все действия чиновников и сама система закупок была и прозрачной. Это станет возможно только тогда, когда все недочёты и огрехи закона «О контрактной системе» будут исправлены. Чтобы это произошло, нужно немало времени. В конечном счёте общими усилиями мы сможем получить эффективно работающую систему государственных закупок. А как она работает, мы уже сегодня можем это проверить.
Обеспечение прозрачности и повышение эффективности госзакупок
Закон N 44-ФЗ достаточно строго регламентирует систему госзакупок, устанавливая требования к участникам, к размещаемой документации, контрактам. Информации, предоставляемой участниками Закона N 44-ФЗ, вполне достаточно, чтобы сделать госзакупки прозрачными и открытыми.
В последнее время предпринимаются значительные усилия для повышения открытости и прозрачности. Например, с 1 января 2017 года повышается роль ЕИСпри осуществлении контроля. Теперь стало возможным осуществлять контроль соответствия информации в планах закупок и планах-графиках, контрактах, проектах контрактов.
Распространенные нарушения 44-ФЗ государственными заказчиками и участниками госзакупок
Вместе с тем, зачастую участниками госзакупок предпринимаются попытки применения так называемых «серых схем». Проще говоря, участники госзакупок или косвенно нарушают требования Закона N 44-ФЗ или ведут себя недобросовестно, пытаясь обойти положения Закона N 44-ФЗ. То и другое по смыслу положений статьи 10 ГК РФ не допускается.
Такое недобросовестное поведение выражается, как правило, в установлении каких-то особых, а также повышенных требований к участникам закупки или закупаемым товарам (работам, услугам). Также недобросовестность может выражаться в недостаточном информировании об условиях проведения государственной закупки. Иными словами, заказчиками создаются условия, при которых фактически ограничивается возможности участия в госзаказе других лиц. Подобные действия совершаются с тем, чтобы добиться заключения контракта с интересующим исполнителем.
Вместе с тем, должны быть инструменты, позволяющие оперативно пресекать подобные действия. В частности, одним из таких инструментов является ФАС России. В случаях, когда какие-либо действия кажутся участникам закупки недобросовестными, они могут обратиться с соответствующей жалобой в ФАС России.
Чтобы распознать заведомо «серые схемы» необходимо обладать достаточным уровнем знаний и опыта. В связи с этим целесообразно повысить уровень информационной осведомленности участников госзакупки с целью выявления злоупотребления правом при реализации Закона N 44-ФЗ. Кроме того, не лишним будет повысить профессиональный уровень работников ФАС, поскольку принимаемые службой решения не всегда обоснованы.
Как отразится прозрачность контрактной системы на российском бизнесе?
Конечно же, излишняя прозрачность и открытость может негативно отразиться и на бизнесе, поскольку размещаемая информация иногда представляет ценность для контрагентов, коммерческих и финансовых шпионов. Например, такие крупные корпорации как «Росатом» не могут без вреда для себя размещать подобную информацию.
Таким образом, наибольшая прозрачность возможна за счет повышения профессионального уровня работников ФАС и осведомленности участников закупок. Вместе с тем, должны быть приняты меры по сохранению конфиденциальности информации для отдельных категорий госзакупок.
Если вам понравилась статья, подпишитесь на наши группы в соц. сетях и порекомендуйте Прайм лигал друзьям и знакомым.
Проведение государственных закупок: требования к исполнителям, регламент и правила проведения закупок
Проведение государственных закупок регулируется, в первую очередь, на федеральном уровне. Такое регулирование осуществляется для того, чтобы сделать проводимые в интересах удовлетворения потребностей государства закупки максимально прозрачными, так как главная цель проводимых в настоящее время изменений системы государственных закупок и государственного заказа – это изменение всей существующей контрактной системы. На сегодняшний день проводимые трансформационные процедуры в сфере государственных закупок нужны для того, чтобы максимальным образом сделать прозрачным весь процесс осуществления закупок для всех участников проводимых закупочных процедур.
Проводимые процедуры имеют специальный регламент, а также ряд требований, которые предъявляются ко всем участникам таких закупок, а также специфические требования, которые предъявляются к участникам конкретных процедур.
Требования ко всем участникам проводимых закупочных процедур
Проводимые процедуры, главной целью которых является обязательное исполнение нужд того или иного государственного заказчика, предъявляют к потенциальным участникам ряд требований, которые должны неукоснительно соблюдаться.
К числу основных требований, которые предъявляются ко всем участникам, относятся:
Кроме того, сам государственный заказчик вправе устанавливать дополнительные требования к потенциальным участникам.
Общие технические требования к участникам
К числу основных требований относятся:
Кроме того, заказчик может также, как и с общими требованиями, устанавливать самостоятельно требования технического характера к потенциальному исполнителю своего контракта, если установление таких требований не будет расценено как ограничение возможностей конкуренции для потенциальных исполнителей.
Правила проведения государственных закупок
Проведение государственных закупок на сегодняшний день может осуществляться различными способами, которые предусмотрены в действующем законодательстве.
Однако некоторые организации, также выступающие в качестве государственных и муниципальных заказчиков, но имеющие дополнительные сферы финансирования, осуществляют также деятельность по закупкам для своих нужд на основании Федерального закона №223.
Независимо от того, о каком именно регламентирующем нормативном акте идет речь при осуществлении того или иного вида государственных и муниципальных закупок, следует учитывать, что в данной системе есть свои правила, которые должны неукоснительно соблюдаться. К таким правилам на сегодняшний день относятся:
Регламент проведения закупок
В частности, при осуществлении тех или иных видов закупок следует осуществить такие действия, как:
Длительность данного процесса от начала до завершения путем оплаты зависит от объема тех обязательств, которые характерны для различных объектов закупки, а также для существующих закупочных процедур.
Специальные требования по процедурам закупок
Так, к участникам конкурсов и аукционов предъявляются такие специальные требования:
Если речь идет о запросах котировок и предложений, то к их участникам, кроме перечисленных выше в данном разделе требований, предъявляются и другие, к которым относятся:
Материальные затраты при участии в государственных закупках
Для потенциального исполнителя участие в государственных закупках всегда является достаточно дорогим, так как требует большого уровня финансовой подготовки. Так, потенциальному исполнителю требуются денежные средства:
Государственные закупки – это тщательно регламентированная процедура, для проведения которой используются специальные правила, в том числе зафиксированные в действующих нормативных актах. Кроме того, проведение регламентации тех или иных закупочных процедур осуществляется с помощью специальных требований, которые формулирует сам заказчик.
Не нашли ответа на свой вопрос? Звоните на телефон горячей линии 8 (800) 350-34-85. Это бесплатно.