Как сделать заключение на законопроект
Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека
Документы
Важно
Доклад «Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина»
Рекомендации СПЧ по итогам выездного заседания в Ставропольский край
Новости RSS
Видео
Экспертные заключения
Заключение на законопроект № 1177445-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» от 22 Января 2012
Электронная версия
Заключение
Совета при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека
на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»»
(в части повышения открытости деятельности
средств массовой информации, получающих финансовую
и иную поддержку из иностранных источников)
Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников), внесенный депутатами Государственной Думы Е.А. Федоровым, А.В. Романовым, М.С. Селимхановым, рассмотрен в Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Законопроект, по мнению Совета, не может быть поддержан в силу следующих причин.
1. Законопроект, как указывается в Пояснительной записке к нему, предлагается принять «в целях повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников». Однако, как известно, деятельность любых средств массовой информации является по определению открытой: они функционируют исключительно в публичном пространстве.
Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели целью сделать прозрачными не деятельность как таковую, а отношения собственности в сфере массовой информации. Такая цель представляется вполне соответствующей Рекомендации Совета Европы № R(94)13 от 22.11.1994 г. «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации». Однако в этом случае требования прозрачности должны в равной мере распространяться на все организации, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации, что предполагает совершенно иную концепцию законопроекта.
Предлагаемые в законопроекте дополнительные средства контроля за поступлением и расходованием средств, полученных от «иностранных источников», на практике могут стать инструментами давления государства и отдельных его представителей на редакционную политику независимых СМИ. Это, безусловно, повлечет нарушение ст. 29 Конституции РФ и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и, как следствие, – множественные обращения в Европейский суд по правам человека, в том числе со стороны зарубежных участников медиа-рынка.
2. Законопроект скопирован с Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», без учета того факта, что средства массовой информации, в отличие от некоммерческих организаций, не являются субъектами права и не могут в силу этого совершать какие-либо юридические действия, в том числе «получать денежные средства и иное имущество», а также «участвовать в освещении политической деятельности». В силу ст. 2 Закона РФ от 27.12.1991 г. «О средствах массовой информации», средства массовой информации – не более чем «форма периодического распространения массовой информации». На это специально обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 г. «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»», где указано, что «само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле (статья 34 ГПК РФ)».
Что же касается уровня открытости в деятельности организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ, то он зависит от их организационно-правовой формы, которая, в свою очередь, может учитывать или не учитывать юридический факт получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников. Так, если организация, осуществляющая производство и выпуск средства массовой информации, существует в организационно-правовой форме некоммерческой организации и выполняет функции иностранного агента, то ее продукция подлежит соответствующей маркировке.
3. Будучи скопирован с указанного выше Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», анализируемый законопроект не только повторяет, но и усиливает недостатки оригинала.
3.1. Так, связывая статус «средства массовой информации – иностранного агента» с юридическим фактом получения денежных средств или иного имущества от иностранного источника, инициаторы законопроекта весьма широко определяют понятие этого «источника», в результате чего оно становится поистине всеохватывающим, концептуально расходясь с налоговым и гражданским законодательством.
3.2. Не дифференцируя правовые основания передачи денежных средств или иного имущества, инициаторы законопроекта добиваются того, что его действие распространяется на любые гражданско-правовые сделки: пожертвование, купля-продажа, оказание услуг, заем, аренда, коммерческая концессия и т.д. В результате в категории «СМИ – иностранными агентами» окажутся российские издательские дома, телерадиокомпании и другие организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, которые:
А) распространяют свою продукцию за рубежом, получая денежные средства от иностранных источников в качестве дохода от ее реализации (например, российские телеканалы, ретранслируемые кабельными сетями и операторами спутникового телевидения других стран, газеты и журналы, часть тиража которых реализуется за рубежом – «Комсомольская правда», «Аргументы и факты», «Московский комсомолец», «Коммерсантъ» и т.д.);
Б) распространяют свою продукцию на территории РФ, получая денежные средства от иностранных рекламодателей. По данным Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям за 2012 г., основными рекламодателями в сфере печатных СМИ являются иностранные компании: Procter & Gamble, L’Oreal, Mercury, Louis Vuitton Moet Hennessy SA, Volkswagen, Nissan, Chanel и т.д.;
В) принадлежат иностранным компаниям. По данным упомянутого выше Федерального агентства, крупнейшими издательскими домами России в настоящее время являются Burda, Hearst Shkulev Media, Sanoma Independent Media, Bauer Media, Axel Springer Russia и т.д.
Необходимость отнесения продукции указанных выше компаний к категории «СМИ – иностранные агенты» представляется крайне сомнительной, поскольку, например, получение доходов от рекламы средств личной гигиены никак не может влиять на характер освещения политической деятельности в изданиях – рекламоносителях.
Кроме того, нет ясности в вопросе о том, относятся ли к собственным доходам заемные средства, полученные от иностранных источников, в том числе в случаях, когда возврат указанных заемных средств соглашением сторон не предусмотрен.
Фактически инициаторы законопроекта ставят перед российскими участниками рынка СМИ неразрешимую задачу постоянно отслеживать происхождение активов, поступающих от всех контрагентов: рекламодателей, подписчиков и потребителей платных услуг, арендаторов имущества и т.д.
4. Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели цель выявить СМИ, производство и выпуск которых финансируется из-за рубежа. Однако данная задача уже решена в ст. 54 Закона РФ «О средствах массовой информации», в части третьей которой говорится: «Для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания, то есть не зарегистрированного в Российской Федерации и имеющего место постоянного пребывания учредителя или редакции вне ее пределов, а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами, необходимо получить разрешение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, если порядок распространения не установлен межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией».
Что же касается порядка легализации лиц, представляющих средства массовой информации, финансируемые из-за рубежа, то он определен ст. 55 указанного закона и постановлением Правительства РФ от 13.09.1994 № 1055 (в ред. от 07.06.2002 № 392) «Об утверждении Правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации».
5. Устанавливая дополнительную обязанность публичной отчетности для организаций, отнесенных к категории «СМИ – иностранные агенты», инициаторы законопроекта фактически нарушают принцип равенства средств массовой информации, вытекающий из статьи 1 Закона РФ «О средствах массовой информации», дающей определение понятия «свобода массовой информации».
6. В законопроекте отсутствует определение понятия «освещение политической деятельности», что порождает правовую неопределенность и не соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой «правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом» (постановление № 1-П от 21.01.2010 г.). Не отвечает критерию формальной определенности и норма законопроекта об обязательном указании принадлежности к иностранным агентам на всей продукции СМИ. Данная норма не содержит разъяснений, каким должен быть объем данного указания применительно к различным видам продукции СМИ, перечисленным в ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации».
7. Положения законопроекта никак не соотносятся с положениями Гражданского кодекса РФ, устанавливающими общие правила представительства и агентирования (главы 10 и 52). В этой связи представляется ошибочным само использование формулировки «иностранный агент» в тексте законопроекта.
8. Законопроект содержит очевидные противоречия и другие изъяны, касающиеся законодательной техники.
Выводы:
С учетом изложенного выше, предлагаемый законопроект представляется избыточным, концептуально ошибочным и противоречащим Конституции Российской Федерации. Его цель не оправдана реальными потребностями российского общества, а использованные для ее достижения правовые средства способны лишь затруднить функционирование российского рынка СМИ, подорвать основы публичного правопорядка в сфере свободы массовой информации. Положения законопроекта лишены необходимой правовой определенности, что, с одной стороны, может привести в случае его принятия к их произвольному применению, а с другой – не сможет обеспечить необходимое эффективное регулирующие воздействие на советующие правоотношения.
Поскольку предлагаемый законопроект является клоном упомянутого выше Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», постольку все замечания, сформулированные Советом по отношению к последнему, полностью могут быть отнесены и к этому законопроекту.
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека не поддерживает проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников) и полагает целесообразным снять его с рассмотрения.
Заключение Совета принято консенсусом в результате заочного обсуждения 25 – 26 февраля 2013 года.
Заключение на проекты федеральных законов № 993419-7 и № 993434-7
ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проекты федеральных законов № 993419-7 «О молодежной политике в Российской Федерации» и № 993434-7 «О внесении изменений изменения в статью 4 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации»
В настоящее время в законодательстве отсутствует четкая система и унификация в регулировании отношений в области государственной молодежной политики, поэтому данный законопроект крайне актуален.
Федеральный закон «О молодежи и государственной молодежной политике в Российской Федерации» пытается получить право на жизнь уже более 10 лет.
При проведенном сравнительном анализе с предыдущими проектами закона отмечена положительная динамика.
Увеличение возраста молодых людей, относящихся к категории «молодежь» до 35 лет, безусловно, важное и необходимое изменение. Это позволит серьезно увеличить количество получателей мер государственной поддержки в нашей стране. Также в законопроекте предусмотрено, что федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации молодежной политики, в том числе при установлении мер поддержки отдельным категориям молодых граждан, молодых семей, молодежным общественным объединениям, может устанавливаться иной максимальный возраст молодых граждан, членов молодых семей и молодежных общественных объединений, что дает «маневренность» вышеуказанным рамкам в отдельных случаях.
Положительным является определение и распределение полномочий в области реализации государственной молодежной политики между федеральными, региональными и местами муниципальными уровнями. Данный пункт позволит выстроить понятную систему реализации государственной молодежной политики, в том числе для самих молодых людей.
Так, Постановлением ВС РФ от 03.06.1993 № 5090-1 «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» в разделе 2 «Направления реализации государственной молодежной политики» установлены более конкретные и эффективные меры и средства. Например: «использование экономических стимулов, в том числе налоговых льгот, повышающих заинтересованность предприятий, учреждений и организаций в предоставлении молодежи бесплатных (льготных) услуг по трудоустройству, в приеме на работу и расширении рабочих мест для молодежи, в профессиональной подготовке, производственном обучении и переподготовке молодых работников; установление для предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и их организационно-правовой формы квот (с предоставлением работодателям налоговых и иных льгот) для приема на работу выпускников детских государственных воспитательных и специальных учебно-воспитательных учреждений; подростков, оставивших учебу; лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказания; молодых граждан, особо нуждающихся в поддержке при поиске работы и других», «предоставление индивидуальным, семейным и коллективным предприятиям молодых граждан льгот по налогообложению и кредитованию, обеспечению средствами производства, помещениями, страхованию их коммерческого риска; выдачу поручительств и гарантий; финансирование обучения основам предпринимательской деятельности и содействие в разработке учредительных документов; освобождение молодых граждан от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица; установление дотаций (субсидий) и налоговых льгот на покрытие части расходов предпринимателя в первые три года производства товаров и услуг по перечню, устанавливаемому соответствующими органами государственной власти и управления» и т.д.
Таким образом, предлагаемый на замену указанному постановлению законопроект содержит меньше эффективных мер и средств, обеспечивающих поддержку статуса молодого гражданина.
В законопроекте одним из направлений реализации молодежной политики определяется содействие в решении жилищных проблем молодежи (п. 10 ч. 1 ст. 6 проекта). Не обозначены и конкретные проблемы в данной области, наличие которых однозначно и недвусмысленно показывало бы направление их решения. В то же время в нем не определены формы, способы, механизмы решения жилищных проблем. Тоже касается и задекларированного положения об «поддержки молодых граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации», «поддержка молодых граждан из числа инвалидов», «предоставление социальных услуг молодежи», «поддержка развития молодежного предпринимательства» (п. 4, 5, 9, 15 ч. 1 ст. 6 проекта) и т.д. Проект не предусматривает каких-либо гарантированных юридических механизмов реализации указанных положений.
На протяжении последних десяти лет в Российской Федерации происходит бурный процесс создания молодежных консультативно-совещательных структур/объединений, действующих при органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (молодежные парламенты, правительства, палаты, советы и т.д.). Также активная популяризация и развитие органов молодежного самоуправления (профсоюзные организации, студенческие советы) в учебных заведениях, на предприятиях, в организациях. В законопроекте данному процессу и отдельным структурам не уделено внимание, отсутствует понятие «орган молодежного самоуправления», статус органа. Отсутствие системного урегулирования указанных пунктов негативно отразится на формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации.
Таким образом, Общественная палата Республики Крым считает необходимым доработать проект федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации» с учетом перечисленных предложений.
Депутаты предложили придать законопроекту о вынужденной коррупции обратную силу
Комитет Госдумы по местному самоуправлению поддержал правительственный законопроект, позволяющий освобождать чиновников, депутатов, судей и других представителей власти от ответственности за коррупционные нарушения, совершенные «по вынуждающим обстоятельствам». К таким обстоятельствам члены комитета относят пандемию коронавируса, из-за которой чиновники не могут вовремя подавать сведения о доходах и сообщать о конфликте интересов. Кроме того, депутаты считают, что законопроекту нужно придать обратную силу, чтобы срок освобождения от ответственности начинался с 1 марта 2020 года.
Комитет Госдумы по местному самоуправлению дал положительное заключение на внесенный правительством в декабре 2020 года законопроект, предусматривающий освобождение представителей властей от ответственности за вынужденное нарушение антикоррупционных запретов.
Напомним, эта инициатива предусматривает освобождение от наказания в случае, если несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, признаются следствием «находящихся вне контроля затронутого ими физического лица чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, которых… нельзя было ожидать или избежать либо которые нельзя было преодолеть». Это, в частности, стихийные бедствия, пожар, эпидемии, забастовки, военные действия, теракты, а также запретительные или ограничительные меры, принимаемые госорганами, в том числе иностранными.
Поправки вносятся в несколько законов и распространятся на судей, депутатов всех уровней, сенаторов, членов избиркомов с правом решающего голоса, сотрудников таможни, прокуратуры, Банка России, военнослужащих, глав муниципалитетов и местных администраций, госслужащих и т. д.
В пояснительной записке говорится, что законопроект подготовлен во исполнение Национального плана противодействия коррупции на 2018–2020 годы, утвержденного президентом еще в июне 2018 года.
Комитет по местному самоуправлению как соисполнитель по этому законопроекту поддержал документ, подчеркнув его актуальность во время пандемии и вызванных ею ограничений. Как поясняют депутаты, несмотря на то что в апреле 2020 года президент из-за коронавируса перенес своим указом срок подачи деклараций о доходах с апреля на август, для большого круга лиц этот срок устанавливается в федеральных законах и не может быть изменен указом. Законопроект же позволяет подать сведения в течение месяца после прекращения внезапных обстоятельств.
Вверх кармашками-2020
Как за год изменились доходы и имущество глав регионов
При этом, говорится в заключении, в проекте необходимо также учитывать, что в условиях, когда органы власти закрыты или переведены на удаленную работу, обязанность уведомить работодателя о невозможности исполнить требования законов с приложением документов, подтверждающих факт наступления обстоятельств непреодолимой силы, тоже может вызвать затруднение. Поэтому комитет предлагает разработать форму уведомления на бумажном носителе, представляемую в случае невозможности исполнить антикоррупционные требования.
Кроме того, депутаты считают возможным «в сложившихся обстоятельствах при принятии этого законопроекта рассмотреть возможность придания ему обратной силы и распространить его действие на правоотношения, возникшие с 1 марта 2020 года».
Как разъяснял Минюст положения законопроекта о вынужденной коррупции
Воздержавшийся при голосовании член комитета Денис Парфенов (КПРФ) пояснил “Ъ”, что в проекте есть рациональное зерно, так как депутаты, особенно муниципальные, часто становятся жертвами «нашего бюрократического государства». С другой стороны, проблема коррупции в российском обществе стоит остро, а эта инициатива выглядит как уступка коррупционерам, отметил коммунист. Ранее о том, что риск использования новых норм для ухода от ответственности действительно существует, говорил “Ъ” и управляющий партнер санкт-петербургского офиса коллегии адвокатов Pen & Paper Алексей Добрынин.
Профильный комитет Думы по безопасности и противодействию коррупции правительственный законопроект пока не рассматривал. Как сообщили “Ъ” в комитете, в повестке ближайшего заседания его тоже нет, а согласно примерной программе работы, документ планируется рассмотреть в марте.
Прокуроры уличили депутатов в недостоверности
Прокуратура Волгоградской области вынесла представление спикеру облдумы Александру Блошкину из-за недостоверных сведений о доходах и имуществе парламентариев. По итогам плановой проверки нарушения антикоррупционного законодательства обнаружились в декларациях 11 из 38 депутатов, которые подали недостоверные сведения о доходах, имуществе и участии в коммерческой деятельности. Искажение сумм варьируется от 33 тыс. до 7 млн руб. Кроме того, два депутата не сообщили об участии в управлении некоммерческими организациями, а еще двое трудоустроили помощниками собственных жен с окладом более 40 тыс. руб. ежемесячно.
«Помимо очевидного конфликта интересов, жены-помощники одновременно трудились по основному месту работы, а одна из них также являлась индивидуальным предпринимателем»,— сообщили в прокуратуре. Имен депутатов, нарушивших законодательство, там не раскрыли, сославшись на закон о персональных данных. По сведениям “Ъ”, среди нарушителей есть представители «Единой России», КПРФ и «Справедливой России».
Лидер фракции единороссов Михаил Струк отказался от комментариев для “Ъ”. Заместитель главы фракции КПРФ Алексей Буров сообщил, что представление прокуратуры пока не обсуждалось на профильной комиссии, но «как минимум депутатам внесут предупреждение». А председатель фракции «Справедливая Россия» Дмитрий Калашников предположил, что в декларациях могли быть технические ошибки: «Прокуратура — не окончательный орган, она не может ставить точку в таких документах. Ошибки у нее тоже случаются».